Bản đồ địa lý mới của ngoại giao toàn cầu

Khi sự trỗi dậy của Trung Quốc đã trở thành một lực lượng trung tâm trong chính trị toàn cầu, các nhà phân tích và hoạch định chính sách đã tìm cách “giải mã” lộ trình đó trên các mặt trận như quy mô nền kinh tế, tầm với trong quan hệ đầu tư và thương mại, ngân sách và năng lực quốc phòng. Và kể từ năm 2019, Trung Quốc đã vượt qua Mỹ trong một chỉ số được đánh giá thấp nhưng rất quan trọng về ảnh hưởng toàn cầu, đó là quy mô của mạng lưới ngoại giao.

Trong nhiều thập kỷ, Mỹ sở hữu mạng lưới ngoại giao lớn nhất thế giới, bao gồm các đại sứ quán, tổng lãnh sự quán và phái đoàn thường trực tại các tổ chức quốc tế. Nhưng giờ đây, Trung Quốc tự hào chiếm ngôi đầu bảng với 276 cơ quan đại diện ngoại giao, đẩy Mỹ “ngậm ngùi” ở vị trí á quân với 273 cơ quan đại diện ngoại giao.

Sự thay đổi này có thể đánh dấu một bước ngoặt trong cuộc cạnh tranh giữa các cường quốc. Bắc Kinh dường như không còn quan tâm đến chiến lược ngoại giao “ẩn mình chờ thời” của cựu lãnh đạo Đặng Tiểu Bình, thay vào đó, ngày càng sẵn sàng triển khai sức mạnh toàn cầu, đầu tư vào ngoại giao tích cực và sâu rộng...

Bắc Kinh tìm cách chiếm ưu thế

Theo Báo cáo Chỉ số Ngoại giao Toàn cầu 2019 mới công bố của Viện Lowy (Australia), Trung Quốc có sự nhảy vọt nhanh chóng lên vị trí đầu bảng về mạng lưới ngoại giao trên thế giới. Năm 2011, Bắc Kinh ít hơn Washingon 23 cơ quan đại diện ngoại giao. Năm 2016, con số chênh lệch chỉ còn lại 8, và Trung Quốc xếp ở vị trí thứ 3, sau Mỹ và Pháp. Năm 2017, Trung Quốc vượt qua Pháp, chiếm vị trí thứ 2 và năm nay, lần đầu tiên ngự trị ở ngôi đầu bảng.

Trong 2 năm qua, Bắc Kinh đã mở 5 đại sứ quán mới, tại Burkina Faso, Cộng hòa Dominican, El Salvador, Gambia, và São Tomé và Príncipe. Danh sách các quốc gia này không phải là ngẫu nhiên. Sau một chiến dịch lâu dài về cái gọi là “ngoại giao tờ séc”, Bắc Kinh đã ghi điểm với các quốc gia từng là đối tác ngoại giao của Đài Loan bằng cách nhanh chân mở cơ quan đại diện ngoại giao tại đây.

Gần đây, hai quốc gia trong khu vực Quần đảo Thái Bình Dương là Kiribati và Quần đảo Solomon đã cắt đứt quan hệ ngoại giao với Đài Loan và chuyển sang Trung Quốc, khiến cho số lượng các quốc gia công nhận Đài Loan từ 22 năm 2016 giàm xuống còn 15, gồm cả Guatemala, Honduras và Vatican.

Đối với Trung Quốc, chiến lược này đã đẩy mạnh sự cô lập chính trị ngày càng tăng đối với Đài Loan, đồng thời gia tăng lợi ích kinh tế và chiến lược cho Bắc Kinh. Nói tóm lại, đây là tình huống “cùng thắng” và đều thuộc về Trung Quốc.

Đáng chú ý, Trung Quốc đẩy mạnh vai trò của lãnh sự quán, vốn tập trung vào lợi ích thông qua ngoại giao kinh tế so với ngoại giao truyền thống. Các đại sứ quán phản ánh quyền lực chính trị còn lãnh sự quán thể hiện sức mạnh kinh tế. Bắc Kinh và Washington cận kề về số lượng đại sứ quán song tính về số lượng lãnh sự quán, Trung Quốc (96) hơn hẳn Mỹ (88).

Trong số 96 lãnh sự quán Trung Quốc, 41 đặt tại châu Á và 28 tại châu Âu. Điều này khớp với Sáng kiến ​​Vành đai và Con đường (BRI), đại dự án có giá trị hàng nghìn tỷ đồng nhằm tìm cách kết nối tốt hơn Bắc Kinh với các khu vực này. Như bình luận của nhà nghiên cứu Bonnie Bley từ Viện Lowy, "mạng lưới các lãnh sự quán ở nước ngoài của Trung Quốc có thể hỗ trợ cho việc triển khai các tham vọng kinh tế của Bắc Kinh".

Ngoại giao Mỹ vẫn còn bấp bênh

Sự hiện diện ngoại giao của Mỹ liên tục bị thu hẹp từ năm 2017. Sau khi đóng cửa tổng lãnh sự quán tại St. Petersburg năm 2018 do căng thẳng với Kremlin liên quan đến vụ đầu độc cựu điệp viên Moscow và không mở thêm bất kỳ cơ quan đại diện mới nào, Washington đã hạ tổng số phái bộ của mình xuống còn 273.

Trong khi đó, Bộ Ngoại giao Mỹ vẫn còn nhiều chỗ trống. Nguồn tin của Washington Post cho hay, ngay cả khi Tổng thống Donald Trump sắp kết thúc nhiệm kỳ 4 năm, hiện chỉ có 73% vị trí nhân sự chủ chốt được lấp đầy trong bộ máy ngoại giao Mỹ.

Hơn nữa, với kế hoạch của chính quyền Trump về việc cắt giảm ngân sách của Bộ Ngoại giao và Cơ quan Phát triển Quốc tế Mỹ (USAID) tới 23%, theo tờ Foreign Affairs, chính sách ngoại giao của Mỹ ngày càng trở nên vô vị đối với các chính phủ khác. Tổng số 11.000 tweet của ông Trump, trong đó hơn một nửa là nhằm công kích nhân vật hoặc hành động nào đó, không thể thay thế cho chức năng của một mạng lưới ngoại giao đúng nghĩa.

Tuy nhiên, ngoại giao Mỹ không phải tụt hậu trên mọi mặt trận. Ảnh hưởng ngoại giao không chỉ đến từ việc thiết lập sự hiện diện rộng lớn ở nước ngoài mà còn từ việc trở thành chủ nhà quan trọng cho các phái bộ nước ngoài. Mỹ vẫn là địa bàn phổ biến nhất cho các quốc gia đặt đại sứ quán và lãnh sự quán, cụ thể là 342 đại sứ quán và lãnh sự quán thuộc 61 quốc gia được nhắc đến trong Báo cáo của Viện Lowy trong khi con số này tại Trung Quốc là 256, xếp vị trí thứ 2. Chưa kể tính về số lượng nhân viên ngoại giao, Mỹ hiện vẫn đang đứng đầu với 14.000 người so với 10.000 của Trung Quốc.

Hàn thử biểu của tham vọng quốc gia

Bên cạnh việc sắp xếp lại phạm vi ngoại giao của Mỹ và Trung Quốc, các biến cố toàn cầu khác đã thúc đẩy sự chuyển mình trong hoạt động ngoại giao của các chính phủ. Đơn cử như đối phó với Brexit, Ireland đã tăng cường mạng lưới với việc mở mới 8 cơ quan đại diện ngoại giao, giúp nước này tăng 3 bậc trong Chỉ số kể từ năm 2017, mức tăng lớn nhất của bất kỳ quốc gia nào. Tương tự, Hà Lan đã liên kết sự mở rộng ngoại giao với cân nhắc về Brexit, dẫn đến việc bổ sung 7 cơ quan đại diện mới trong 2 năm qua và dự kiến con số tăng thêm trong năm 2021.

Trong khi đó, Vương quốc Anh với hứa hẹn về một “nước Anh toàn cầu” lại đóng cửa hoặc hạ cấp 11 cơ quan đại diện ngoại giao kể từ năm 2016, giảm từ vị trí thứ 9 xuống thứ 11 trong năm nay. Điều này đi ngược lại các cam kết của Thủ tướng Boris Johnson về mở 3 phái bộ mới ở Thái Bình Dương và 12 trên toàn cầu vào cuối năm 2020.

Một quốc gia thể hiện rõ sự thay đổi về phạm vi ảnh hưởng ngoại giao nữa là Nhật Bản. Đất nước Mặt trời mọc lần đầu tiên vượt qua Nga và xếp vị trí thứ 4 trong danh sách. Đối mặt với sự cân bằng quyền lực đang thay đổi trong khu vực láng giềng, trong đó có một Trung Quốc ngày càng quyết đoán, Tokyo đã âm thầm gia tăng dấu ấn ngoại giao của mình trong gần một thập kỷ nay. Việc bổ sung 7 cơ quan đại diện ngoại giao mới tại các quốc gia có vị trí chiến lược như Campuchia, Philippines, Seychelles, và Vanuatu đưa tổng số phái bộ của Tokyo lên tới 247.

Thổ Nhĩ Kỳ cũng vậy, xem việc tăng cường mạng lưới ngoại giao nhằm theo kịp chính sách đối ngoại ngày càng tham vọng và thực hiện việc đa dạng hóa đối tác ngoài các đồng minh NATO. Ankara đã thiết lập 6 cơ quan đại diện mới kể từ năm 2017 và hiện vững vàng ở vị trí thứ 6. Mặc dù chính sách “Trở lại châu Á” (Asia Anew) của Thổ Nhĩ Kỳ công bố hồi tháng 8 song các cơ quan đại diện mới lại không tập trung ở châu Á (trừ Lào) mà chủ yếu ở Mỹ Latinh và châu Phi.

Một điều rõ ràng là sự lựa chọn của quốc gia về địa điểm mở đại sứ quán đều nằm trong tính toán riêng của từng nước. Trung Quốc, Ireland, Nhật Bản và Thổ Nhĩ Kỳ đang báo hiệu các ưu tiên về khu vực mà các nước này muốn định vị trong tương lai. Trong khi các mạng lưới ngoại giao chưa thể nói lên câu chuyện đầy đủ về một quốc gia có ảnh hưởng ở nước ngoài song lại đóng vai trò như một hàn thử biểu về tham vọng quốc gia.