Việc Anh rời Liên minh châu Âu (EU) (Brexit) vào ngày 31/1/2020 đã tạo ra thách thức đối với chính sách đối ngoại mới của cả hai bên. Sau gần nửa thế kỷ là thành viên EU, Anh đã chuyển đổi vai trò từ một bên tham gia định hình chính sách của EU thành một trong những chủ thể hành động đối ngoại của EU. Đối với Anh, việc đàm phán về mối quan hệ trong tương lai với EU là thách thức đối ngoại cấp bách nhất bởi kết quả đàm phán có thể ảnh hưởng sâu rộng đến tình hình kinh tế-xã hội của nước này.
| Thủ tướng Anh Boris Johnson và Chủ tịch Ủy ban Châu Âu Ursula von der Leyen tại Brussels trong cuộc gặp hôm 9/12. (Nguồn: NYT) |
Chỉ tập trung đàm phán thương mại
Một đặc điểm nổi bật của mối quan hệ EU-Anh hiện nay là hai bên tập trung gần như hoàn toàn vào đàm phán mối quan hệ thương mại trong hiện tại và tương lai, và không có bất kỳ cuộc đàm phán nào về đối ngoại, an ninh và quốc phòng.
Kể từ khi rời EU vào ngày 31/1/2020, Anh đã tuân thủ các điều khoản trong Thỏa thuận rút lui, bao gồm các điều khoản về mối quan hệ an ninh-quốc phòng của Anh với EU trong giai đoạn chuyển tiếp. Theo những điều khoản này, Anh cam kết tuân thủ chính sách đối ngoại và tôn trọng quan điểm an ninh của EU, nhưng không tham gia các thể chế hoạch định chính sách của khối này, đặc biệt là Hội đồng đối ngoại, Ủy ban chính trị và an ninh, Ủy ban quân sự EU, cũng như các ủy ban và nhóm hoạch định và thực hiện chính sách đối ngoại, an ninh và quốc phòng của EU.
Cho dù không còn tham gia trực tiếp vào các quyết định về Chính sách quốc phòng và an ninh chung của EU (CSDP), nhưng Anh vẫn tiếp tục đóng góp tài chính, nhân sự và các nguồn lực khác cho các sứ mệnh CSDP đang được thực thi, nhất là Chiến dịch Althea. Trong quá trình đàm phán Thỏa thuận rút lui, Anh đã rút dần khỏi các cam kết an ninh và quốc phòng với EU thông qua những động thái như ngừng cử sỹ quan chỉ huy tham gia các sứ mệnh của CSDP. Mọi đề xuất của Anh về việc tham gia bất kỳ hoạt động CSDP nào từ giờ đến hết năm sẽ dựa trên cơ sở các thỏa thuận của một nước thứ ba chứ không phải là của EU27. Do đó, cho đến cuối năm 2020, Anh chính thức không tham gia hoạch định chính sách đối ngoại, an ninh và quốc phòng của EU. Nước này vẫn sẽ tôn trọng các quan điểm của EU nhưng không có vai trò thực chất trong việc thực hiện chúng.
Mục đích ban đầu của những động thái này là để giữ khoảng cách, với việc các thỏa thuận mới về hợp tác trong lĩnh vực chính sách đối ngoại, an ninh và quốc phòng giữa EU và Anh sẽ có hiệu lực trước khi giai đoạn chuyển tiếp kết thức. Tuyên bố chính trị, bản phác thảo về những tham vọng đối với mối quan hệ EU-Anh hậu Brexit, bao gồm những đề xuất chi tiết liên quan đến các điều khoản về mối quan hệ tương lai trong lĩnh vực chính sách đối ngoại, an ninh và quốc phòng, đồng thời nói rõ về quan hệ hợp tác trong các lĩnh vực trừng phạt, công nghiệp quốc phòng và công tác lãnh sự ở các nước thứ ba. Trong Tuyên bố chính trị, EU cũng đưa ra đề xuất sẽ mời Anh tham dự các cuộc họp ngoại trưởng EU và triển vọng về việc Anh tham gia các hoạt động quân sự của EU.
Vì Tuyên bố chính trị là một văn kiện được hai bên nhất trí nên việc Anh không đề cập đến hợp tác chính sách đối ngoại, an ninh và quốc phòng trong tương lai, cũng như tỏ ý không muốn đàm phán về vấn đề này, khi công bố các văn bản dự thảo của riêng mình cho các thỏa thuận EU-Anh trong tương lai vào tháng 5/2020 khiến EU ngạc nhiên.
Tuy nhiên, Anh đã quyết định đàm phán riêng với EU về các vấn đề liên quan đến mối quan hệ thương mại trong tương lai, loại trừ các vấn đề về biên giới và những vấn đề phi thương mại khác. Khác với việc không đạt được thỏa thuận về các điều khoản liên quan đến khuôn khổ thương mại EU-Anh, việc Anh không tham gia hoạch định chính sách đối ngoại, an ninh và quốc phòng trong giai đoạn chuyển tiếp đồng nghĩa với việc Anh phải gánh chịu những chi phí trước mắt gắn liền với Brexit. Hơn nữa, có thể lập luận rằng đối ngoại, an ninh và quốc phòng nằm trong số những lĩnh vực chính sách đầu tiên chịu ảnh hưởng của Brexit.
Công việc phức tạp
Việc EU công bố Chiến lược toàn cầu đúng vào thời điểm Anh tiến hành cuộc bỏ phiếu về Brexit – tháng 6/2016 – đã tạo cơ sở cho những tham vọng lớn hơn của EU, bao gồm cả việc thúc đẩy quyền tự chủ chiến lược và tiến tới thành lập một liên minh quốc phòng EU.
Cuộc bỏ phiếu về Brexit đã dẫn đến việc Anh mất đi ảnh hưởng trong cuộc tranh luận về tương lai của an ninh và quốc phòng EU. Điều này tạo điều kiện cho Đại diện cấp cao của EU về chính sách an ninh và đối ngoại Federica Mogherini (tính đến tháng 11/2018) theo đuổi một chương trình nghị sự mới có sức ảnh hưởng đáng kể. An ninh và quốc phòng đã trở thành lĩnh vực ưu tiên thúc đẩy tiến trình hội nhập của EU. Chủ tịch Ủy ban châu Âu, Tổng thống Pháp Emmanuel Macron, Thủ tướng Đức Angela Merkel và nhiều chính trị gia của các nước thành viên khác đã tỏ rõ tham vọng của họ về việc tăng cường hội nhập an ninh và quốc phòng nhằm nâng cao vai trò của châu Âu trên trường quốc tế. Chiến lược toàn cầu đã vạch ra một lộ trình để thúc đẩy các tham vọng và nâng cao năng lực an ninh và quốc phòng của EU trong gần 4 năm qua.
Các cuộc đàm phán về Thỏa thuận rút lui cũng chứng tỏ lập trường đàm phán của Anh và EU được giới hạn trong phạm vi của một mối quan hệ đối tác an ninh toàn diện và sâu sắc. EU cho rằng Anh không có đặc quyền hay quyền tiếp cận việc hoạch định chính sách đối ngoại, an ninh và quốc phòng của EU ngoài những quyền được cấp theo quy định cho các nước thứ ba, và điều này giới hạn phạm vi mối quan hệ. Một trong những hệ quả của quan điểm này là kế hoạch hạn chế quyền truy cập chương trình định vị toàn cầu dựa trên vệ tinh Galileo, mà Anh là một bên tham gia ký kết. Việc EU chú trọng vào việc duy trì tính toàn vẹn của thị trường thống nhất đã lấn át triển vọng hợp tác an ninh và quốc phòng. Vấn đề Galileo tác động mạnh mẽ đến những người ở Anh ủng hộ mối quan hệ an ninh và quốc phòng chặt chẽ giữa EU và Anh hậu Brexit và dẫn đến việc Chính phủ Anh cam kết xây dựng hệ thống vệ tinh của riêng mình.
Tuy nhiên, không giống như những khía cạnh khác của đàm phán EU-Anh về hậu quả của mức độ khác biệt so với các quy tắc và chuẩn mực của EU, an ninh và quốc phòng của châu Âu nằm trong bối cảnh có sự cạnh tranh và chồng chéo giữa các tổ chức, sự tồn tại đồng thời của các thỏa thuận và cam kết song phương, và sự hiện hữu của một quốc gia không thuộc châu Âu đóng vai trò chính là Mỹ. EU không phải là cơ chế duy nhất để phát triển chính sách an ninh và quốc phòng của châu Âu; các quốc gia thành viên cũng không có đủ các năng lực cần thiết để bảo vệ châu Âu. An ninh và quốc phòng châu Âu là lĩnh vực mà Anh có vai trò nhất định và khả năng tận dụng để gây ảnh hưởng đến các lĩnh vực khác trong các cuộc đàm phán EU-Anh.
Trước những thách thức này, việc xác định quan hệ chính sách an ninh và quốc phòng EU-Anh trong tương lai sẽ là một công việc phức tạp. Điều này đặc biệt đúng khi việc tìm kiếm một bản sắc mới cho nước Anh trong các mối quan hệ quốc tế đã là một yếu tố then chốt trong lập luận ủng hộ Brexit. Ý tưởng “Nước Anh toàn cầu”, được Chính phủ Anh sử dụng từ năm 2016 để biểu thị vai trò mới của Anh hậu Brexit, đã báo hiệu tham vọng và ý định của Anh là tìm kiếm quyền tự chủ lớn hơn trong ngoại giao quốc tế và đặc biệt là trong chính sách đối ngoại của họ. Nội hàm của “Nước Anh toàn cầu” sẽ có sự khác biệt (mặc dù chưa rõ khác biệt đến đâu và trong lĩnh vực nào) so với các chuẩn mực, thông lệ và tham vọng của EU trong lĩnh vực an ninh và quốc phòng.
Tại thời điểm của bài viết này, mối quan hệ EU-Anh trong lĩnh vực chính sách đối ngoại, an ninh và quốc phòng dường như đã chuyển từ giai đoạn thiết lập những thỏa thuận cho quá trình chuyển tiếp sang giai đoạn thiếu vắng những thỏa thuận hợp tác chính thức. Tất nhiên, điều này không có nghĩa là sẽ không có bất kỳ mối quan hệ nào trong lĩnh vực chính sách đối ngoại, an ninh và quốc phòng giữa Anh và các quốc gia thành viên của EU. Anh vẫn duy trì các mối quan hệ song phương và đa phương ở châu Âu, nhưng mối quan hệ tổng thể giữa họ và EU đang trong tình trạng bất ổn, và điều này sẽ giới hạn phạm vi hợp tác trong tương lai.
Mối quan hệ chính sách đối ngoại, an ninh và quốc phòng EU-Anh đã có sự biến chuyển trong một khoảng thời gian tương đối ngắn. Từ chỗ là một quốc gia thành viên giữ vai trò trung tâm trong EU, Anh rơi vào trạng thái mơ hồ về khả năng mối quan hệ này lại tiến triển thành một liên minh.
Cách tiếp cận tạm thời
Hiện không có một cuộc đàm phán tích cực hay kế hoạch nào về mối quan hệ chính sách đối ngoại, an ninh và quốc phòng giữa EU và Anh trong tương lai. Do đó, nếu thỏa thuận về mối quan hệ trong tương lai giữa EU và Anh được thống nhất trước ngày 31/12/2020, thì sẽ không có bất kỳ nguyên tắc và phương thức nào về hợp tác chính sách đối ngoại, an ninh và quốc phòng giữa hai bên. Không chắc liệu thỏa thuận (nếu có) về mối quan hệ thương mại giữa EU và Anh trong tương lai có khuyến khích Chính phủ Anh tìm cách mở rộng hợp tác hay không. Ở thời điểm hiện tại, nhiều khả năng Anh sẽ theo đuổi cách tiếp cận tạm thời nhằm tránh một khuôn khổ bao trùm cho hợp tác chính sách đối ngoại, an ninh và quốc phòng EU-Anh, và điều này phù hợp với ưu tiên của Anh là tìm kiếm các thỏa thuận hợp tác tuy bất ngờ nhưng được đánh giá là phù hợp và cần thiết.
Cách tiếp cận như vậy sẽ phù hợp với hành vi của Anh trong giai đoạn chuyển tiếp. Anh đã áp dụng cách tiếp cận theo ba hướng: Một là chứng tỏ khả năng tham gia họp kín với các nhóm khác (như nhóm Ngũ nhãn về chính sách Hong Kong) để làm nổi bật các năng lực mới của Anh hậu Brexit; hai là duy trì mức độ ưu tiên thấp đối với các hình thức hợp tác chính sách đối ngoại khác ở châu Âu (đặc biệt là hợp tác E3 với Pháp và Đức); ba là tránh ủng hộ các quan điểm về chính sách đối ngoại của EU (nhất là về chính sách hiện tại của Thổ Nhĩ Kỳ ở Đông Địa Trung Hải) và tìm kiếm một mối quan hệ khác.
Những lập luận mà Chính phủ Anh sử dụng từ tháng 5 đến nay về quan hệ đối tác an ninh EU-Anh đã biến mất dưới thời Chính quyền Boris Johnson. Sự ủng hộ về việc chính thức hóa một liên minh chiến lược sâu rộng giữa EU và Anh trong lĩnh vực chính sách an ninh và đối ngoại không được đưa ra bàn bạc tại Westminster. Đánh giá tổng quát về Chính sách an ninh, quốc phòng và phát triển, vốn xác định tầm nhìn của chính phủ về vai trò của Anh trên thế giới trong thập kỷ tới, có thể sẽ không đề cập đến EU. Những khó khăn gần đây của EU trong việc tìm kiếm sự đồng thuận về các biện pháp trừng phạt đối với Belarus và sự giảm dần động lực thúc đẩy Brussels tiến tới một liên minh quốc phòng EU giúp trấn an Chính phủ Anh rằng trước mắt nước này sẽ không bị loại khỏi chính sách an ninh và đối ngoại của EU.
Trong bối cảnh quan hệ đối tác an ninh EU-Anh không có triển vọng phát triển và Chính phủ Anh đang tìm cách nới lỏng mối quan hệ thương mại với EU để mở rộng quyền tự chủ trong việc hoạch định chính sách thương mại và quản lý nền kinh tế của mình, Anh đang ở trong một quỹ đạo khác với EU và các quốc gia thành viên. Trong trung hạn và dài hạn, sự khác biệt trong cách tiếp cận kinh tế-chính trị sẽ ảnh hưởng đến chính sách đối ngoại và an ninh của Anh. Trong ngắn hạn, kết quả của cuộc bầu cử tổng thống Mỹ năm 2020 sẽ có vai trò quan trọng hơn. Việc ông Joe Biden đắc cử tổng thống Mỹ khiến Anh phải đối mặt với thách thức khác – thuyết phục chính quyền mới rằng Brexit không làm giảm đáng kể ảnh hưởng của Anh ở châu Âu và trên toàn cầu.
Do đó, kết quả của cuộc bầu cử tổng thống Mỹ sẽ ảnh hưởng đến mối quan hệ EU-Anh và có thể khuyến khích hai bên nối lại đối thoại thông qua các kênh khác nhau. Điều này có thể tạo ra bầu không khí thuận lợi cho các cuộc thảo luận về mối quan hệ chính sách đối ngoại, an ninh và quốc phòng chính thức.
Tuy nhiên, một sự thay đổi như vậy có thể sẽ bị trì hoãn do Chính phủ Anh đang phải đối mặt với một số thách thức trong nước liên quan đến việc khắc phục các hậu quả kinh tế của đại dịch Covid-19, điều chỉnh nền kinh tế Anh theo hướng thiết lập một mối quan hệ thương mại khác với EU và quản lý các mối quan hệ trong nội bộ nước Anh. Hiện tại, Chính phủ Anh đang đau đầu đối phó với sự kích động ngày càng tăng trước thềm cuộc trưng cầu dân ý lần hai về độc lập của Scotland sau cuộc bầu cử Quốc hội Scotland vào tháng 5/2021 và tình hình chính trị Bắc Ireland hậu Brexit ngày càng phức tạp.
Ngoài ra, đường lối chính trị của đảng Bảo thủ cũng có khả năng kìm hãm sự phát triển của mối quan hệ EU-Anh. Mức độ ác cảm của đảng này đối với EU đã gia tăng trong các cuộc đàm phán về Brexit. Việc mở rộng và tăng cường hợp tác ngoài chính sách thương mại sẽ vấp phải sự phản đối đáng kể. Hợp tác an ninh và quốc phòng với EU là điều cấm kỵ đối với nhiều nghị sĩ đảng Bảo thủ và các thành phần chủ chốt của đảng này.
Đến cuối tháng 12/2020, nếu Anh và EU không đạt được một thỏa thuận nào, thì hai bên có thể sẽ thúc đẩy mối quan hệ chính sách đối ngoại, an ninh và quốc phòng giữa họ trong tương lai. Việc không đạt được thỏa thuận về thương mại sẽ thúc đẩy hai bên chuyển sang giao dịch thương mại theo các điều kiện của Tổ chức thương mại thế giới (WTO). Khi đó, trọng tâm ưu tiên sẽ được chuyển sang các vấn đề quan trọng khác, và hai bên sẽ thúc đẩy thảo luận về hợp tác đối ngoại và an ninh.