Châu Phi có thể đóng vai trò 'cầm trịch' hơn tại Hội đồng Bảo an LHQ? *

Tầm quan trọng và tính chất "ngoài lề"

Tầm vóc và năng lực ngoại giao của nhóm 3 nước châu Phi (nhóm A3) tại HĐBA LHQ đã tăng lên đáng kể, phần lớn nhờ vào việc thiết lập Liên minh châu Phi (AU) năm 2002 và mối quan hệ đối tác ngày càng chặt chẽ giữa AU và LHQ. Mặc dù về mặt truyền thống, các vấn đề châu Phi ít gây tranh cãi trong HĐBA LHQ, nhưng căng thẳng địa chính trị gia tăng giữa các thành viên trong tổ chức quốc tế gồm 15 thành viên này đang bắt đầu lan rộng, gây bất lợi cho hành động chính trị tập thể. Nếu nhóm A3 muốn đảm bảo sự liên quan và ảnh hưởng trong năm 2020 và thời gian tiếp theo, châu Phi phải đảm bảo rằng các quan điểm chung là ưu tiên hàng đầu.

Xét về mặt số lượng, châu Phi có vai trò quan trọng tại HĐBA LHQ. Năm 2018, hơn 50% các cuộc họp của HĐBA, 60% các tài liệu về kết quả làm việc của HĐBA và 70% các nghị quyết của HĐBA với các nhiệm vụ thuộc Chương VII là về các vấn đề hòa bình và an ninh của châu Phi.

Các quốc gia châu Phi chiếm gần 28% tổng số thành viên LHQ, cung cấp sự hậu thuẫn chính trị quan trọng của châu lục cho nhóm A3. Nigeria, Nam Phi và Tunisia là những thành viên nhóm A3 năm 2020; Djibouti hoặc Kenya sẽ thay thế vị trí của Nam Phi tại HĐBA LHQ từ tháng 1/2021.

Mặc dù HĐBA LHQ đã dành nhiều thời gian cho các vấn đề châu Phi, nhiều thành viên của tổ chức này vẫn coi các vấn đề của châu Phi mang tính ngoài lề hoặc ít chiến lược hơn so với Syria, Triều Tiên hoặc tiến trình hòa bình Trung Đông. Do đó, các hồ sơ châu Phi (bao gồm cả những hoạt động gìn giữ hòa bình của LHQ) thường không gây tranh cãi trong HĐBA LHQ.

Tuy nhiên, các cuộc đàm phán căng thẳng về Libya và Cộng hòa Trung Phi hồi đầu năm 2020 cho thấy các vấn đề xung đột của HĐBA LHQ đang lây sang các vấn đề của châu Phi. Năm thành viên thường trực của HĐBA LHQ (nhóm P5) - gồm Trung Quốc, Pháp, Nga, Anh và Mỹ - bị sa lầy bởi những bế tắc và xung đột lợi ích chiến lược, ngay cả giữa những nước từng là đồng minh mạnh mẽ. Các cuộc đụng độ ở những nơi khác trên thế giới hiện đang ảnh hưởng đến các cam kết của HĐBA LHQ với châu Phi.

Sự đoàn kết là điều cần thiết

Vai trò của nhóm A3 tại thời điểm này là rất quan trọng để định hình các cuộc tranh luận trong HĐBA LHQ, phá vỡ các bế tắc địa-chính trị và hướng dẫn hành động tập thể của HĐBA. Tuy nhiên, để điều này thành hiện thực, sự đoàn kết của châu Phi là điều cần thiết.

Nhóm A3 có thể thể hiện sự thống nhất thông qua nhiều cách tiếp cận khác nhau, như có thể đưa ra các tuyên bố chung gửi tới HĐBA, xác định các quan điểm đàm phán chung đối với các tài liệu kết quả và triệu tập các cuộc gặp gỡ báo chí chung.

Vai trò của Phái đoàn quan sát thường trực của AU tại LHQ là đặc biệt quan trọng. Phái đoàn này có thể hỗ trợ phối hợp các can dự của A3 và AU, tạo điều kiện cho các tương tác thường xuyên với các nhà ngoại giao và quan chức ở Addis Ababa, cũng như lưu trữ các ghi nhớ thể chế giữa AU và LHQ.

Chỉ riêng các thành viên A3 sẽ có ảnh hưởng một cách hạn chế tại HĐBA LHQ. Nhưng quan điểm chung của toàn bộ châu Phi - đặc biệt là khi được hỗ trợ bởi các quyết định của Hội đồng Hòa bình và An ninh AU (PSC) – sẽ cung cấp tính hợp pháp, uy tín và lợi thế trong các cam kết của A3 với các thành viên khác của HĐBA và có thể ảnh hưởng đến kết quả hoạt động của HĐBA.

Minh chứng cho điều này là trong năm 2019, nhóm A3 đã đưa ra 16 tuyên bố chung tại HĐBA LHQ trong các cuộc tranh luận theo chủ đề và về từng quốc gia cụ thể. Những lợi ích của sự can dự chung của nhóm A3 là rõ ràng, tuy nhiên các bối cảnh chính trị và thể chế đang đe dọa phá vỡ nhóm này. Thỏa thuận thường được kiểm tra bởi các xung đột địa chính trị rộng lớn hơn và lợi ích của các thành viên quyền lực trong HĐBA. Đặc biệt, sự chia rẽ sâu sắc giữa các thành viên nhóm P5 có thể gây khó khăn cho các liên minh của nhóm A3.

Kết quả là, các cuộc đàm phán chỉ về một vấn đề sẽ hiếm khi diễn ra. Thay vào đó, nhóm A3 phải duy trì sự thống nhất trong một loạt cuộc đàm phán lớn hơn (trong cả những vấn đề của châu Phi và không phải của lục địa này) nhằm đạt được kết quả cụ thể.

Cùng thời điểm đó, các thành viên nhóm A3 liên tục xác định và đàm phán lợi ích riêng của quốc gia; các thành viên khác của HĐBA có thể tận dụng lợi thế bằng cách dựa theo các quan điểm khác nhau này hoặc cố gắng chia rẽ nhóm A3.

HĐBA LHQ và PSC cũng không phải là các tổ chức giống hệt nhau: Hai thể chế này có cấu trúc, nhiệm vụ và phương thức hoạt động khác nhau, cũng như bị điều chỉnh bởi các lợi ích và mục đích chính trị khác nhau. Để hai thể chế này đồng thuận về cùng một vấn đề là một kỳ vọng rất lớn đối với nhóm A3. Thách thức này càng lớn hơn khi tư cách thành viên HĐBA LHQ mang tính luân phiên, có nghĩa là có những đường cong nhận thức, học hỏi khác nhau đối với mỗi thành viên khi gia nhập HĐBA LHQ cũng như hoạt động trong nhóm A3.

Chìa khóa để phòng ngừa xung đột

Bất chấp những thách thức này, nhóm A3 có thể tạo ảnh hưởng chung đến HĐBA LHQ. Các thành viên của HĐBA, đặc biệt là các thành viên không thường trực, thường tìm kiếm sự tư vấn từ nhóm A3 khi một cuộc khủng hoảng chính trị hoặc an ninh nổ ra tại châu Phi. Khi các thể chế châu Phi đảm nhận những vị trí quyết định, nhóm A3 có thể tự tin sử dụng các thể chế này để điều hành HĐBA LHQ.

Chẳng hạn, tháng 6/2019, nhóm A3 đã phá vỡ thế bế tắc trong HĐBA LHQ và định hình các tuyên bố báo chí của HĐBA về Sudan sau khi PSC đình chỉ tư cách thành viên của chính phủ Sudan. Trong bối cảnh cả HĐBA LHQ và PSC đều thảo luận về một số vấn đề tương tự, nhóm A3 có thể giúp điều chỉnh các chương trình nghị sự của hai hội đồng này. Các hoạt động gìn giữ hòa bình của LHQ có chu kỳ báo cáo định kỳ, do đó, tương đối dễ dàng để xác định thời điểm diễn ra các cuộc thảo luận về một quốc gia cụ thể. Tuy nhiên, chỉ đơn giản là sắp xếp thời gian biểu là chưa đủ nếu các cuộc tranh luận không được xây dựng tiếp nối nhau.

Đặc biệt, Nam Phi có thể đóng một vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy sự hợp tác giữa LHQ và AU vì hiện tại quốc gia này đang là thành viên HĐBA LHQ, đồng thời là Chủ tịch AU năm 2020. Với tư cách Chủ tịch AU năm 2020, Nam Phi có sức nặng ngoại giao lớn hơn hơn để ủng hộ các quan điểm của AU tại HĐBA LHQ.

Nam Phi có thể sẽ tập trung vào sáng kiến “Im lặng tiếng súng” của AU, đặc biệt HĐBA LHQ cũng đã thông qua một nghị quyết về vấn đề tương tự vào tháng 2/2019. Tháng 5/2020, Nam Phi sẽ tổ chức Hội nghị thượng đỉnh bất thường của AU về “Im lặng tiếng súng”, điều này sẽ định hình cho nhóm A3 tham gia vào vấn đề tương tự tại HĐBA LHQ.

Với nhiệm vụ đầy tham vọng và bối cảnh chính trị địa lý đầy thách thức phải được điều hướng, sự chuyển biến của nhóm A3 thành một khối chính trị đoàn kết trong HĐBA LHQ là điều đáng ghi nhận. Đến thời điểm này, các quốc gia châu Phi phải thực hiện bước tiếp theo để củng cố ảnh hưởng của lục địa. Điều đó đòi hỏi các nước châu lục phải thống nhất, đảm bảo nguyên tắc và liên kết chặt chẽ với Addis Ababa.

Với những thời kỳ đầy thách thức phía trước đặt ra đối với HĐBA LHQ, sự lãnh đạo nhóm A3 về các quyết định liên quan đến châu Phi là chìa khóa để phòng ngừa xung đột và quản lý khủng hoảng.

* Bài viết của ông Gustavo de Carvalho, nghiên cứu viên cao cấp của Viện Nghiên cứu An ninh (ISS) và ông Daniel Forti, nhà phân tích chính sách của Viện Hòa bình Quốc tế (IPI).