Chống suy thoái bằng kích cầu

Nhóm nghiên cứu cho rằng việc sử dụng gói kích thích chỉ là một phần trong các công cụ chống suy thoái. Nếu quá chú trọng đến công cụ này, có thể làm lu mờ tầm quan trọng của các công cụ và lĩnh vực khác trong nền kinh tế đang rất cần có sự thay đổi và cải cách.

Chi tiêu chính phủ và tăng trưởng

Nghiên cứu kinh tế, cả lý thuyết lẫn thực nghiệm, trong thời gian qua tập trung xem xét vai trò của chi tiêu công đối với tăng trưởng kinh tế ở các nước trên thế giới. Tuy lý thuyết kinh tế không chỉ ra một cách rõ ràng về hướng tác động của chi tiêu chính phủ đối với tăng trưởng kinh tế nhưng đa số các nhà kinh tế thường thống nhất rằng, chi tiêu chính phủ một khi vượt quá một ngưỡng cần thiết nào đó sẽ cản trở tăng trưởng kinh tế do gây ra sự phân bổ nguồn lực một cách không hiệu quả, thâm hụt ngân sách kéo dài, và cuối cùng là lạm phát. Về cơ bản, các nhà kinh tế thống nhất rằng, mức chi tiêu chính phủ tối ưu với tăng trưởng kinh tế dao động trong khoảng từ 15 – 25% GDP.

Tăng trưởng kinh tế của Việt Nam trong hơn một thập kỷ qua phần nhiều dựa vào các luồng chi tiêu kích cầu. Chủ yếu qua ba nguồn: thứ nhất là chi tiêu chính phủ; thứ hai là đầu tư trực tiếp nước ngoài, cuối cùng là tăng trưởng tín dụng (cung tiền). Tăng chi tiêu chính phủ và mở rộng tín dụng một mặt giúp nền kinh tế tăng trưởng tạm thời trong ngắn hạn, nhưng lại tạo ra những nguy cơ bất ổn lâu dài như lạm phát và rủi ro tài chính do sự thiếu hiệu quả của các khoản chi tiêu công và thiếu cơ chế giám sát đảm bảo sự hoạt động lành mạnh của hệ thống tài chính. Quy mô chi ngân sách của Việt Nam hiện nay đã vào khoảng 30% GDP, và gần gấp đôi so với con số tương ứng của Thái Lan, Singapore và Philippines. Đây thực sự là một thách thức đối lớn với duy trì tăng trưởng và cân bằng ngân sách trong những năm tới đối với nền kinh tế Việt Nam.

Quy mô chi tiêu quá lớn của khu vực nhà nước đã đã kéo theo tình trạng thâm hụt ngân sách liên tục trong những năm vừa qua. Thâm hụt ngân sách (kể cả chi trả nợ gốc) đã vào khoảng 5% GDP mỗi năm và được tài trợ thông qua vay nợ trong nước (khoảng 75%) và vay nợ nước ngoài. Theo các số liệu tính toán bởi IMF, tính đến cuối năm 2007, tích luỹ của các khoản thâm hụt hàng năm này đã tạo thành nợ chính phủ vào khoảng 50% GDP.

Theo các nguồn số liệu thống kê từ bộ Tài chính và IMF, tổng nguồn thu và thâm hụt ngân sách nhà nước lần lượt chiếm khoảng 25% và 5% GDP trong những năm gần đây. Nguồn thu chủ yếu đến từ thuế và phí (chiếm hơn 50% tổng thu) và dầu thô (chiếm hơn 20% tổng thu).

Theo như công bố gần đây của Chính phủ, việc thực hiện gói giải pháp kích cầu trị giá 100.000 tỉ đồng (tương đương với khoảng 25% dự toán tổng thu ngân sách năm 2009) sẽ được tài trợ qua các nguồn chính: phát hành trái phiếu Chính phủ; miễn giảm thuế; sử dụng quỹ Dự trữ nhà nước.

Các nguồn tài trợ có thể

Về lý thuyết, bất kể khi nào tổng chi tiêu tăng sẽ làm tăng thêm thâm hụt ngân sách và phải được tài trợ bằng một cách nào đó. Dựa trên giả sử cơ cấu các khoản chi tiêu khác không đổi, nhóm nghiên cứu lần lượt đánh giá khả năng và tác động của các biện pháp tài trợ.

Thứ nhất, tài trợ bằng trái phiếu, với hai hình thức là vay nợ từ công chúng hoặc từ hệ thống các ngân hàng thương mại. Hình thức đầu tuy không tác động đến cung tiền và sức ép lạm phát, nhưng gặp khó khăn khi mức lãi suất không còn hấp dẫn như trước, đồng thời lạm phát kỳ vọng có thể tăng trở lại khi Chính phủ phát đi tín hiệu kích cầu. Nguồn huy động được chắc chắn sẽ không lớn khi mức huy động vay nợ trong nước hiện nay của Chính phủ đã vào khoảng gần 50.000 tỉ đồng một năm. Ngoài ra, vay nợ sẽ đẩy lãi suất lên cao và gây sức ép xấu đến khu vực tư nhân và tăng trưởng kinh tế. Hình thức sau có tác động đến cung tiền và lạm phát. Vay nợ từ các ngân hàng thương mại sẽ gây sức ép đối với dự trữ của các ngân hàng thương mại và nhóm sẽ đòi hỏi ngân hàng Nhà nước trợ giúp về khả năng thanh khoản, khiến cho lạm phát có thể quay trở lại. Nếu không trợ giúp, ngân hàng thương mại buộc phải giảm các nguồn tín dụng cho khu vực doanh nghiệp tư nhân và lao vào một cuộc cạnh tranh lãi suất huy động như những gì diễn ra trong đầu năm nay.

Thứ hai, tài trợ qua miễn giảm thuế giúp duy trì hoặc mở rộng sản xuất cho các doanh nghiệp nhưng cũng có nhược điểm như ảnh hưởng đến bội chi ngân sách. Ngoài ra, tổng nguồn thu từ thuế thu nhập doanh nghiệp khoảng 100.000 tỉ đồng nên lượng thuế được miễn giảm hay chậm thu sẽ không thể trông cậy vào nguồn này.

Thứ ba, tài trợ qua quỹ dự phòng hoặc quỹ dự trữ ngoại hối. Quyết toán ngân sách nhà nước các năm cho thấy nguồn quỹ dự phòng là quá nhỏ. Nếu dùng quỹ dự trữ ngoại hối, hiện nay ở mức 20 tỉ USD, nên không thể tài trợ trọn gói, chưa kể tới khả năng phá giá đồng nội tệ và sức ép lạm phát.

Thứ tư, sử dụng nguồn tài trợ bằng cách tăng sản lượng khai thác và xuất khẩu dầu thô. Do giá dầu thô giảm hơn 70% kể từ đỉnh cao 140 USD/thùng xuống dưới 40 USD/thùng, và chưa có dấu hiệu tăng trở lại trong thời gian tới nên giai đoạn này chưa thể sử dụng nguồn này.

Thứ năm, tài trợ qua ngân hàng Nhà nước. Đây chính là cách in tiền để tài trợ cho thâm hụt ngân sách hoặc phát hành trái phiếu. Trong cả hai trường hợp, cơ sở tiền tệ và cung tiền sẽ tăng, gây ra lạm phát và bất ổn kinh tế vĩ mô trong tương lai. Ngoài ra, cách làm này có thể làm trầm trọng hơn những rủi ro kinh tế khi ngân hàng Nhà nước theo đuổi chế độ tỷ giá gắn chặt với đồng USD như hiện nay. Việc kích thích đầu tư và tiêu dùng thường kéo theo sự gia tăng mạnh của nhập khẩu làm tăng cầu ngoại tệ khiến cho ngân hàng Nhà nước phải can thiệp bằng cách bán ra ngoại tệ nhằm duy trì tỷ giá, gây sức ép về tính thanh khoản đối với hệ thống ngân hàng thương mại, thâm thủng dự trữ ngoại hối, phá giá đồng nội tệ, và cuối cùng là lạm phát.

Thứ sáu, tài trợ qua vay nợ nước ngoài. Theo báo cáo nợ nước ngoài năm 2008 của bộ Tài chính, tổng dư nợ nước ngoài tính đến hết năm 2007 đã vào khoảng 311.000 tỉ đồng, tương đương gần 30% GDP. Tác động của việc tài trợ chi gói kích cầu thông qua biện pháp vay nợ nước ngoài, nếu có, sẽ phụ thuộc nhiều vào chủ trương theo đuổi chế độ tỷ giá của ngân hàng Nhà nước trong thời gian tới. Nếu theo đuổi chính sách ổn định tỷ giá quanh mức công bố như hiện nay, có nghĩa NHNN sẽ phải can thiệp mua vào lượng dư cung ngoại tệ khiến cho lạm phát tăng. Nếu chủ động thả lỏng mức kiểm soát tỷ giá thì hậu quả của việc làm này sẽ là sự lên giá của đồng nội tệ và tác động xấu đến khả năng cạnh tranh trên thị trường thế giới của hàng xuất khẩu Việt Nam.

Cuối cùng, tài trợ qua việc trì hoãn trả nợ, một trong những biện pháp quan trọng và thường xuyên được thực hiện ở các nền kinh tế chuyển đổi. Theo những tính toán của IMF, tổng nợ của Việt Nam tính đến cuối năm 2007 đã vào khoảng 50% GDP, trong đó 60% là nợ nước ngoài. Việc tích luỹ thêm nợ có thể làm trì hoãn những tác động xấu có thể có của các biện pháp tài trợ gói kích cầu. Tuy nhiên, nó sẽ tác động đến kỳ vọng của khu vực tư nhân về sự phát triển trong tương lai của nền kinh tế.

Bốn kịch bản tài trợ

Từ phân tích trên, chính phủ có thể kết hợp các nguồn tài trợ nói trên để tài trợ cho gói kích cầu. Nhóm nghiên cứu Các kịch bản mô phỏng khả năng tài trợ cho gói kích cầu được trình bày trong bảng 1. Về cơ bản chúng tôi thực hiện một số bước sau.

Dựa trên giả định Chính phủ tiếp tục duy trì cơ cấu các khoản thu – chi khác và mức thâm hụt ngân sách hàng năm như hiện nay, và tìm các nguồn khác để tài trợ cho gói kích cầu, nhóm nghiên cứu đưa ra bốn mức khác nhau, tương ứng với các kịch bản tài trợ (xem bảng 1).

Với kịch bản 1, để huy động được khoảng một tỉ USD trong một năm, chính phủ cần tăng vay nợ trong nước lên tương đương 150% so với lượng vay trong năm 2008. Đồng thời, tất cả các nguồn khác đều phải nỗ lực huy động nhiều hơn năm trước. Trong trường hợp đó, thì thâm hụt ngân sách cũng tăng khoảng gấp đôi, vượt 100.000 tỉ đồng, và lên tới gần 8% GDP.

Với kịch bản 2, 100.000 tỉ đồng được huy động trong hai năm. Như vậy, thâm hụt ngân sách lên tới khoảng 10 % GDP. Đây là những mức thâm hụt rất lớn và trầm trọng.

Với kịch bản 3, 100.000 tỉ đồng huy động trong 16 tháng, nhưng vay nợ gấp ba lần kịch bản 1.

Với kịch bản 4, chúng ta có thể huy động được ngân sách 100.000 tỉ đồng trong một năm, nhưng như vậy mức thâm hụt ngân sách ước tính sẽ lên tới hơn 13% GDP, và gấp ba lần mức thâm hụt hiện nay xét về giá trị (200.000 tỉ đồng).

Nói tóm lại, việc huy động thêm khoảng một tỉ USD một năm trong hai năm tới là khả thi. Để đạt được điều này, Chính phủ phải chấp nhận mức thâm hụt lên tới 8% GDP. Nếu Chính phủ muốn huy động nhiều hơn chỉ tiêu trên, mức thâm hụt sẽ nhanh chóng đạt và vượt mức 10% GDP. Đây là mức có thể gây những mất cân đối nghiêm trọng đối với nền kinh tế mà hậu quả chưa lường hết được về mặt vĩ mô.

(*) Nhóm tác giả thuộc trung tâm Nghiên cứu kinh tế và chính sách (CEPR), đại học Kinh tế thuộc đại học Quốc gia Hà Nội, gồm: Nguyễn Đức Thành, Bùi Trinh, Phạm Thế Anh, Đinh Tuấn Minh, Bùi Bá Cường, Dương Mạnh Hùng

 Bảng 1: Các kịch bản khác nhau để huy động nguồn tài trợ (tỉ đồng)

Bảng 2: Ảnh hưởng của kích cầu đối với các nhân tố

Bảng 3: Chỉ số lan toả và độ nhạy (Backward linkage (BL1) – chỉ số lan toả; Forward linkage (FL2) – độ nhạy)