Chỉ ba ngày sau khi tuyên thệ nhậm chức Tổng thống vào tháng 1/2017, cựu Tổng thống Mỹ Donald Trump đã ký một lệnh hành pháp, rút Mỹ khỏi Hiệp định Đối tác xuyên Thái Bình Dương (TPP), một thỏa thuận thương mại tự do với sự tham gia của 12 quốc gia mà ông đã lên tiếng phản đối trong chiến dịch tranh cử.
Vào ngày 23/5, 488 ngày sau khi tuyên thệ nhậm chức, Tổng thống Joe Biden cố gắng đảo ngược quyết định này bằng cách công bố một hiệp ước mới là Khuôn khổ Kinh tế Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương vì sự thịnh vượng (IPEF), với sự tham gia của 13 quốc gia.
Việc ông Biden mất nhiều thời gian hơn để đưa ra chính sách thương mại châu Á của mình đã minh họa một sự thật cơ bản - đó là xoá bỏ các hiệp định thường dễ dàng hơn nhiều so với việc lập lại chúng.
| Mỹ xây dựng và cũng cố chiến lược IPEF trong nỗ lực đối trọng với Trung Quốc tại khu vực. (Nguồn: Getty) |
IPEF giống và khác gì với TPP?
Nếu so sánh IPEF với TPP, có một số điểm khá quen thuộc. Điểm đáng chú ý của TPP, tiền thân của Hiệp định Đối tác Toàn diện và Tiến bộ xuyên Thái Bình Dương (CPTPP), là đây là một “Hiệp định thương mại thế kỷ XXI” hoàn chỉnh với các tiêu chuẩn cao về quyền của người lao động và các nguyên tắc thương mại điện tử. Theo Jake Sullivan, cố vấn an ninh quốc gia của Mỹ, IPEF cũng là “một thỏa thuận kinh tế của thế kỷ XXI”.
Các thành viên TPP ban đầu chiếm gần 40% Tổng sản phẩm quốc nội (GDP) toàn cầu, gần bằng thị phần của các đối tác IPEF hiện nay (thay đổi lớn nhất là thỏa thuận mới hoán đổi Mexico và Canada cho Ấn Độ và Hàn Quốc). Quan trọng nhất, Trung Quốc vẫn bị loại.
IPEF, giống như TPP, là một nỗ lực nhằm xây dựng một cấu trúc thương mại ở châu Á tuân thủ các nguyên tắc kinh tế của Mỹ và sức mạnh kinh tế của nước này - được nhiều chuyên gia trong khu vực hoan nghênh như một sự đối trọng với sức mạnh của Trung Quốc.
Tuy nhiên, đó là nơi kết thúc những điểm tương đồng. Thành công của ông Trump trong việc giành được sự ủng hộ với lời kêu gọi ngăn chặn các quốc gia “bòn rút” Mỹ (thặng dư thương mại với Mỹ) đã khiến nhiều người ở Washington phải dè chừng các thỏa thuận thương mại tự do đầy tham vọng.
Vì vậy, thay vì bắt đầu công việc với một hiệp ước cần có sự chấp thuận của Quốc hội, nhóm của ông Biden đã thiết kế ra một khuôn khổ dễ “uốn” hơn và có thể tránh được cái bẫy chính trị này.
Tính dễ uốn này có một vài nhược điểm lớn, trước tiên là giới hạn những gì Mỹ có thể cung cấp. Việc cắt giảm thuế suất, một kế hoạch được thực hiện trong hầu hết các thỏa thuận thương mại tự do, là điều không nên được đưa ra vì sẽ đòi hỏi sự ủng hộ của Quốc hội.
Mỹ vẫn cam kết sẽ thúc đẩy các tiêu chuẩn về lao động và môi trường mạnh mẽ, nhưng không cung cấp sự tiếp cận lớn hơn đối với thị trường rộng lớn của nền kinh tế lớn nhất thế giới, trong khi đây lại là lá bài thương lượng chính.
Trong khi đó, độ bền của IPEF cũng bị nghi ngờ. Nếu ông Trump trở lại Phòng Bầu dục vào năm 2024, ông có thể sẽ không cần ba ngày để từ bỏ khuôn khổ này. Chính quyền Tổng thống Biden đã cố gắng “lờ đi” các giới hạn này.
Thay vì coi IPEF là một thỏa thuận truyền thống, Mỹ đã tuyên bố rằng hiệp định sẽ dựa trên bốn trụ cột, với xúc tiến thương mại chỉ là một. Ba mục tiêu còn lại là làm cho chuỗi cung ứng linh hoạt hơn, thúc đẩy đầu tư hạ tầng và năng lượng sạch và hình thành các quy định mới về thuế và chống tham nhũng.
Sự thu hút về chính trị
Việc loại bỏ một chương trình nghị sự rộng lớn và hấp dẫn như vậy là không dễ. Tuy nhiên, Mỹ có thể sẽ phải cẩn trọng hơn trong các tài liệu sáng lập của mình, nếu không muốn một số nước châu Á chùn bước trong việc ký kết.
Chuyên gia Matthew Goodman thuộc Trung tâm Nghiên cứu Chiến lược và Quốc tế (IISS) lưu ý rằng sự tập trung vào các chủ đề như thương mại kỹ thuật số, chính sách cạnh tranh và hối lộ tạo nên một “thực đơn” tốt cho IPEF.
Ông nói: “Đây là những vấn đề rất được các đối tác trong khu vực quan tâm. Tuy nhiên, bề rộng của khuôn khổ cũng đặt ra một thách thức. Thay vì chỉ có Đại diện Thương mại Mỹ là người đứng đầu đàm phán, như trong các cuộc đàm phán thương mại thông thường, Bộ Thương mại Mỹ cũng tham gia vào đàm phán các danh mục đầu tư phi mậu dịch”.
Hiện tại, nhiều chuyên gia trong khu vực tỏ ra hài lòng nhất bởi tính biểu tượng của việc thành lập IPEF. Vết thương từ lối thoát TPP của Mỹ vẫn còn nguyên. Kể từ chiến thắng của ông Biden, các đồng minh đã chờ đợi Mỹ đưa ra chiến lược thương mại châu Á mới.
Theo ông Matthew Goodman, cuối cùng thì ngày đó cũng đã đến, ngay cả khi IPEF thu hút sự chú ý vì những hạn chế chính trị hơn là tiềm năng kinh tế.
Một quan chức Australia nói: “Chúng tôi rất vui khi Mỹ có sự can dự kinh tế tại khu vực”.
Vai trò phi thương mại của các cường quốc
Nhận định về quan hệ đối tác kinh tế mới với 12 quốc gia châu Á được Tổng thống Joe Biden đề xướng hôm 23/5 vừa qua tại Tokyo, nhật báo Les Echos cho rằng thỏa thuận này sẽ khó được thực hiện nếu Washington muốn chống lại ảnh hưởng của Bắc Kinh, nhưng lại không muốn nhượng bộ thương mại đối với các quốc gia trong khu vực đang phụ thuộc vào kinh tế Trung Quốc.
Nhật báo Les Echos cho rằng đã có nhiều chính phủ đồng ý tham gia các cuộc thảo luận với Mỹ là bởi vì nước này cuối cùng đã đưa ra một thỏa thuận mở, đó là không áp đặt các quy tắc cứng nhắc hoặc các cam kết rất cụ thể.
Đây được coi là một "sự linh hoạt" có thể chấp nhận đối với các quốc gia trong khu vực, những nước ủng hộ việc Mỹ hiện diện trong các diễn đàn khu vực, nhưng lại không muốn ràng buộc với bất kỳ cam kết chính trị thái quá nào có thể khiến họ khó xử với Trung Quốc, đối tác kinh tế chính của họ.
Bất chấp những căng thẳng địa chính trị với Trung Quốc, các quốc gia châu Á ngày càng phụ thuộc thương mại vào nền kinh tế lớn thứ hai thế giới.
Hiện nay, gần 25% ngoại thương của các nước ASEAN (Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á) được thực hiện với Trung Quốc, so với mức chỉ 15% hồi năm 2009. Để so sánh, Mỹ chỉ chiếm 13%, trong khi thương mại của khối với Liên minh châu Âu và Nhật Bản giảm xuống dưới 10%.
Trong bối cảnh này, lãnh đạo của các nước trong khu vực sẽ không thể chấp nhận mối quan hệ hợp tác chiến lược mạnh mẽ với Mỹ, trừ khi nước này chứng tỏ khả năng cung cấp tiềm năng tăng trưởng thay thế và có các chính sách thuế quan thuận lợi cho các sản phẩm của họ vào thị trường Mỹ.
Stephen Nagy, một chuyên gia về quan hệ quốc tế tại Đại học Cơ đốc giáo quốc tế ở Tokyo, nhận xét: "Vấn đề hết sức đơn giản, các nước ASEAN chỉ muốn thương mại, thương mại và thương mại".
Tuy nhiên, Chính phủ của Tổng thống Biden cũng không thể đưa ra bất kỳ hứa hẹn nào cho họ. Bất chấp lời kêu gọi từ các đối tác trong khu vực, đặc biệt là từ đồng minh Nhật Bản, Tổng thống Mỹ loại trừ mọi khả năng quay trở lại CPTPP, hoặc chấp nhận bất kỳ nhượng bộ thương mại nào trong khuôn khổ IPEF, vì lo ngại sự phản đối của dư luận và vận động hành lang về kinh tế vài tháng trước cuộc bầu cử giữa nhiệm kỳ.
Ấn Độ - sự thay thế hấp dẫn cho Trung Quốc?
Tương tự như vậy, theo Inside trade.com, Ấn Độ là một trong 13 thành viên tham gia IPEF, nhưng phạm vi tham gia của nước này vẫn còn đang được xem xét.
Theo một số nhà phân tích, Ấn Độ sẽ ít tập trung vào thương mại mà tập trung nhiều hơn vào chuỗi cung ứng, cơ sở hạ tầng và năng lượng sạch cũng như các vấn đề về thuế và chống tham nhũng.
13 thành viên dự kiến sẽ không tham gia vào cả 4 trụ cột, nhưng những quốc gia nào sẽ tham gia vào trụ cột nào vẫn chưa được tiết Iộ.
Theo Mark Linscott, thành viên cấp cao tại Hội đồng Đại Tây Dương và cố vấn cấp cao tại Asia Group, lượng dữ liệu tự do xuyên biên giới từ lâu đã là ưu tiên của Mỹ trong khi Ấn Độ đang có xu hướng hạn chế dữ liệu.
Bản địa hóa nội dung và dữ liệu là một ưu tiên chính trị cấp cao của Ấn Độ. Hiện Ấn Độ đang trong quá trình trao đổi liên ngành về các điều khoản thương mại điện tử, bảo vệ dữ liệu quyền riêng tư cá nhân và bảo vệ dữ liệu phi cá nhân, quá trình này khó có thể kịp kết thúc để tham gia vào trụ cột thương mại của IPEF.
Trụ cột thương mại của IPEF cũng bao gồm các cam kết mạnh mẽ về lao động và môi trường trong khi trước đây Ấn Độ đã miễn cưỡng thực hiện các cam kết về lao động và môi trường trong các cuộc đàm phán khác, do vậy trụ cột thương mại có "tham vọng cao" sẽ là khó khăn đối với Ấn Độ.
Hệ thống Ưu đãi chung (GSP) của Mỹ cũng là vấn đề còn tồn tại trong quan hệ thương mại Mỹ - Ấn. Ấn Độ vẫn đề nghị Mỹ khôi phục các lợi ích GSP mà Mỹ đã thu hồi vào năm 2019. Chương trình GSP đã hết hạn vào cuối năm 2020 và chưa được Quốc hội gia hạn.
Theo một số nhà phân tích, Ấn Độ có khả năng không tham gia trụ cột thương mại của IPEF, nhưng nước này vẫn là một ứng cử viên sáng giá cho ba trụ cột còn lại. Ấn Độ đã nổi lên như một nguồn cung thay thế trong bối cảnh căng thẳng thương mại Mỹ-Trung gia tăng và nước này có thể được hưởng lợi nhiều hơn thông qua việc tham gia IPEF.
Hơn nữa, Ấn Độ cũng có vai trò quan trọng trong mục tiêu phục hồi của chuỗi cung ứng. Các lợi ích của Mỹ và Ấn Độ cũng phù hợp với trụ cột cơ sở hạ tầng. Ngoài ra, Ấn Độ có những mục tiêu tích cực về năng lượng.
Ấn Độ đã tham gia rất nhiều vào các cuộc đàm phán quốc tế về thuế tại Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD), cho thấy nước này có thể tham gia vào trụ cột thuế và chống tham nhũng của IPEF.
Chính sách thuế cởi mở hơn sẽ khiến Ấn Độ trở thành nhà cung cấp thay thế hấp dẫn hơn Trung Quốc.