UNCLOS 1982 - Cơ sở pháp lý cho trật tự trên biển, thúc đẩy phát triển và hợp tác biển

Ngày 23/6/1994, Quốc hội Việt Nam đã ra Nghị quyết phê chuẩn Công ước của Liên hợp quốc về Luật biển năm 1982 (UNCLOS. Năm 2019 đánh dấu 25 năm ngày UNCLOS chính thức có hiệu lực, đồng thời đánh dấu 25 năm Việt Nam phê chuẩn và nộp lưu chiểu văn kiện phê chuẩn UNCLOS tới Tổng thư ký Liên hợp quốc.

Trước đó, Việt Nam đã tham gia quá trình đàm phán UNCLOS và là một trong 107 quốc gia ký ngày 10/12/1982 khi Công ước bắt đầu được mở ký. Việc Việt Nam tích cực tham gia và thực hiện UNCLOS thể hiện thiện chí, sự coi trọng và kỳ vọng của Việt Nam vào một trật tự pháp lý công bằng về biển.

Điểm 2 Nghị quyết của Quốc hội về việc phê chuẩn UNCLOS nêu rõ: “Bằng việc phê chuẩn Công ước của Liên hợp quốc về Luật Biển 1982, nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam biểu thị quyết tâm cùng cộng đồng quốc tế xây dựng một trật tự pháp lý công bằng, khuyến khích sự phát triển và hợp tác trên biển”.

UNCLOS là khuôn khổ pháp lý toàn diện về biển và đại dương

UNCLOS được các quốc gia và cộng đồng quốc tế coi là văn kiện pháp lý quốc tế toàn cầu quan trọng thứ hai sau Hiến chương LHQ do các quốc gia xây dựng sau Chiến tranh thế giới thứ 2 và được đông đảo các quốc gia tham gia. Nghị quyết tổng hợp thường niên của Đại hội đồng LHQ về Đại dương và Luật biển khẳng định “UNCLOS là khuôn khổ pháp lý điều chỉnh mọi hoạt động trên biển và đại dương và là cơ sở pháp lý cho mọi hành động và hợp tác ở cấp độ quốc gia, khu vực và toàn cầu; do có tầm quan trọng chiến lược, tính thống nhất, toàn vẹn của UNCLOS cần tiếp tục được duy trì”.

Ngay tại Lời nói đầu của UNCLOS, các quốc gia đã khẳng định mong muốn “giải quyết mọi vấn đề liên quan đến luật biển” và “thiết lập một trật tự pháp lý trên biển”. Xuất phát từ mong muốn chung đó, UNCLOS, với 320 Điều và 9 Phụ lục, quy định một cách rõ ràng và toàn diện về quy chế pháp lý của các vùng biển thuộc phạm vi tài phán quốc gia và ngoài phạm vi quyền tài phán quốc gia, cũng như các quyền và nghĩa vụ của các quốc gia dù có biển, quốc gia không có biển hoặc bất lợi về mặt địa lý trong việc sử dụng, khai thác và quản lý biển và đại dương, các quy định về hàng hải và hàng không; việc sử dụng và quản lý tài nguyên biển bao gồm tài nguyên sinh vật và phi sinh vật; vấn đề bảo vệ môi trường biển, nghiên cứu khoa học biển, an ninh trật tự trên biển; việc giải quyết tranh chấp và hợp tác quốc tế về biển.

Vai trò của UNCLOS là khuôn khổ pháp lý toàn cầu cao nhất cũng được khẳng định tại Điều 311 về quan hệ giữa UNCLOS và các Công ước và hiệp định quốc tế khác, cũng như tại Điều 293.1 liên quan đến quan hệ với các nguồn khác của luật quốc tế trong đó có luật tập quán quốc tế. Các quốc gia đã khẳng định tại UNCLOS rằng, các điều ước quốc tế giữa hai hay nhiều quốc gia thành viên UNCLOS về bất kỳ vấn đề nào đã được quy định trong Công ước thì phải bảo đảm phù hợp với Công ước; “chỉ các quyền và nghĩa vụ phát sinh từ các hiệp định/thoả thuận phù hợp với Công ước mới tiếp tục có giá trị” (Điều 311.2); hiệp định/ thỏa thuận (agreement) nhằm thay đổi hoặc dừng áp dụng một số quy định của Công ước giữa hai hoặc nhiều quốc gia thành viên chỉ có thể được ký kết với điều kiện thỏa thuận đó không ảnh hưởng đến “việc thực hiện hiệu quả mục tiêu và mục đích của Công ước này”, “việc áp dụng các nguyên tắc của Công ước”, và “việc thụ hưởng các quyền và thực thi nghĩa vụ theo Công ước” (Điều 311.3); hiệp định/ thỏa thuận được UNCLOS cho phép ký hoặc được duy trì một cách rõ ràng theo các điều khoản của Công ước thì không bị ảnh hưởng (Điều 311.5).

Về quan hệ giữa UNCLOS với các nguồn khác của luật quốc tế, trong đó có luật tập quán quốc tế, chỉ có các quyền và nghĩa vụ hình thành từ các quy tắc của pháp luật quốc tế không trái với UNCLOS là được công nhận và áp dụng bởi toà án hay toà trọng tài có thẩm quyền theo Phần XV của Công ước (Điều 293.1).

Đoạn 8 Lời nói đầu UNCLOS nêu “các vấn đề không được điều chỉnh bởi Công ước sẽ tiếp tục được điều chỉnh bởi luật quốc tế chung” cần phải được hiểu, giải thích phù hợp với mục tiêu và quy định nêu trên của UNCLOS. Theo đó, Đoạn này là để giải quyết quan hệ giữa UNCLOS với tư cách là luật chuyên ngành (lex specialis) chứa đựng các quy phạm cụ thể về biển với luật quốc tế chung (general international law hay còn gọi là lex generalis) bao gồm các nguyên tắc và quy phạm chung áp dụng cho tất cả các ngành của luật pháp quốc tế như nguyên tắc thiện chí thực thi các điều ước quốc tế đã ký kết (pacta sunt servanda) hay giải quyết một cách hòa bình các tranh chấp quốc tế, các quy định về giải thích điều ước quốc tế được pháp điển hoá trong Công ước Viên năm 1969 về luật điều ước.

Hơn nữa, bản thân Lời nói đầu UNCLOS đã khẳng định Công ước “giải quyết mọi vấn đề liên quan đến biển”. Do đó, việc giải thích Đoạn 8 này theo hướng UNCLOS không phải là khuôn khổ pháp lý duy nhất và tồn tại các khuôn khổ khác như luật tập quán quốc tế hình thành trước Công ước điều chỉnh các vấn đề về biển là đi ngược lại với mục tiêu của UNCLOS, nhằm hạ thấp giá trị của Công ước.

Thực tiễn án lệ gần đây, Tòa trọng tài được thành lập theo Phụ lục VII UNCLOS đã xem xét mối quan hệ giữa UNCLOS và các nguồn khác của luật quốc tế, đặc biệt là giá trị của các quyền hình thành trước khi Công ước ra đời và kết luận: (i) Đối với các quyền và nghĩa vụ được hình thành độc lập với UNCLOS và không trái với UNCLOS, việc áp dụng các quyền này không bị Công ước làm thay đổi; (ii) Đối với các quyền và nghĩa vụ hình thành một cách độc lập trước khi UNCLOS có hiệu lực và không phù hợp với UNCLOS thì các quyền và nghĩa vụ này sẽ bị loại bỏ. Tòa trọng tài này cũng khẳng định, không có quy định nào của UNCLOS cho phép các quyền lịch sử đối với tài nguyên được tiếp tục tồn tại tại các vùng đặc quyền kinh tế và Công ước cũng không cho phép các quyền này được được tồn tại tại thềm lục địa, biển cả và Vùng đáy biển quốc tế. UNCLOS không có quy định nào về việc duy trì và bảo vệ cho các quyền lịch sử không phù hợp với UNCLOS.

UNCLOS xác định rõ quy chế pháp lý của các vùng biển, quyền và nghĩa vụ của các quốc gia

Trên cơ sở tập quán quốc tế, các quốc gia đã ghi nhận tại UNCLOS quy chế pháp lý của tất cả các vùng biển, trong đó xác định rõ phạm vi các vùng biển thuộc chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán quốc gia (gồm nội thuỷ, lãnh hải, vùng tiếp giáp, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa); các vùng biển ngoài phạm vi tài phán quốc gia (gồm biển cả hay còn gọi là biển quốc tế, Vùng đáy biển quốc tế và tài nguyên khoáng sản ở đó là di sản chung của nhân loại).

UNCLOS cũng quy định cụ thể quyền và nghĩa vụ của các quốc gia. Các chế định vùng biển quan trọng nhất của UNCLOS phải kể đến là vùng đặc quyền kinh tế, thềm lục địa, đảo, công trình nhân tạo trên biển và hợp tác nhằm bảo vệ môi trường biển, bảo tồn và quản lý các nguồn lợi sinh vật biển. Chiểu theo các chế định của UNCLOS về vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa , mọi hoạt động liên quan đến thăm dò, khai thác tài nguyên thiên nhiên tại vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của quốc gia ven biển phải được phép của quốc gia đó; mọi hoạt động không được cấp phép đều là bất hợp pháp, vi phạm một cách rõ ràng các quy định của Công ước.

Vùng đặc quyền kinh tế (ĐQKT) là chế định lần đầu tiên được pháp điển hoá trong UNCLOS nhờ sự thúc đẩy của các quốc gia đang phát triển trong đó có Việt Nam. UNCLOS quy định rõ, tại vùng ĐQKT của quốc gia ven biển, với phạm vi 200 hải lý tính từ đường cơ sở (Điều 57), quốc gia ven biển có quyền chủ quyền đối với tài nguyên thiên nhiên của vùng nước, đáy biển và lòng đất dưới đáy biển; thực hiện một số hoạt động kinh tế; và thực hiện quyền tài phán đối với các hoạt động nghiên cứu khoa học và bảo vệ môi trường (Điều 56). Các quốc gia khác, dù là quốc gia có biển hoặc không có biển, đều có quyền tự do hàng hải, hàng không và tự do đặt dây cáp ngầm và đường ống (Điều 58).

Quốc gia không có biển hoặc bất lợi về địa lý có quyền tham gia trên cơ sở công bằng trong việc khai thác một phần thích hợp trong số phần dư dôi của các tài nguyên sinh vật trong vùng ĐQKT của quốc gia ven biển trong cùng khu vực hoặc tiểu khu vực (các Điều 69 và 70); các tài nguyên sinh vật biển phải được bảo tồn và khai thác phù hợp với quy định của UNCLOS (các Điều từ 61 - 73); các loài di cư như cá hoặc sinh vật biển được bảo vệ đặc biệt. UNCLOS cũng quy định rõ, các quốc gia khác khi thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình ở vùng ĐQKT, phải tính đến các quyền và nghĩa vụ của quốc gia ven biển và tôn trọng các luật và quy định của quốc gia ven biển đã ban hành và các quy tắc khác của luật quốc tế (Điều 58).

Vùng thềm lục địa của quốc gia ven biển bao gồm vùng đáy biển và lòng đất dưới đáy biển nằm ngoài lãnh hải, là phần kéo dài tự nhiên của lãnh thổ đất liền của quốc gia ven biển. Trên thực tế, rìa ngoài của thềm lục địa ở các khu vực có khác nhau, có nơi hẹp không đến 200 hải lý nhưng có nơi rộng mở rộng hơn. Theo Điều 76 UNCLOS, thềm lục địa của quốc gia ven biển có chiều rộng tối thiểu là 200 hải lý tính từ đường cơ sở; nếu rìa lục địa thực tế rộng hơn 200 hải lý thì quốc gia ven biển có quyền xác lập phạm vi thềm lục địa của mình đến tối đa 350 hải lý hoặc không quá 100 hải lý kể từ đường đẳng sâu 2.500m.

Tuy nhiên, để mở rộng thềm lục địa quá 200 hải lý thì quốc gia ven biển liên quan phải trình cho Ủy ban Thềm lục địa của Liên hợp quốc báo cáo quốc gia kèm đầy đủ bằng chứng khoa học về địa chất và địa mạo của vùng đó; sau đó, Ủy ban Thềm lục địa của Liên hợp quốc sẽ xem xét và ra khuyến nghị. Trong vùng thềm lục địa của mình, quốc gia ven biển có quyền chủ quyền về thăm dò và khai thác tài nguyên thiên nhiên (Điều 77.1).

Cần lưu ý rằng các quyền chủ quyền này của quốc gia ven biển trong thềm lục địa của quốc gia mình mang tính đặc quyền, nghĩa là không ai có quyền tiến hành các hoạt động thăm dò và khai thác tài nguyền thiên nhiên tại thềm lục địa nếu không có sự đồng ý, thoả thuận rõ ràng với quốc gia ven biển (Điều 77.2); quốc gia ven biển có đặc quyền cho phép và quy định việc khoan ở thềm lục địa của quốc gia mình vì bất kỳ mục đích gì (Điều 81). Việc thực hiện quyền của các quốc gia ven biển đối với thềm lục địa không được gây ảnh hưởng đến quyền tự do hàng hải và một số quyền tự do khác được Công ước quy định.

Về quy chế pháp lý của đảo, Điều 121 UNCLOS quy định tiêu chí xác định các cấu trúc địa lý là “đảo” hay “đá”, theo đó, đảo là vùng đất tự nhiên có nước bao bọc và luôn ở trên mặt nước khi thuỷ triều lên; các đảo có khả năng duy trì điều kiện cho con người đến ở và có đời sống kinh tế riêng thì sẽ có đầy đủ các vùng lãnh hải, tiếp giáp, đặc quyền kinh tế và thềm lục địa như lãnh thổ đất liền. Các đá không có đáp ứng hai điều kiện nêu trên thì chỉ có lãnh hải 12 hải lý, không vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa. Các bãi cạn lúc nổi, lúc chìm nói chung không có lãnh hải riêng (và do đó cũng không có vùng đặc quyền về kinh tế và thềm lục địa) và sự có mặt của chúng không ảnh hưởng đến việc xác định ranh giới lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế hay thềm lục địa (Điều 13.2).

Theo phán quyết của Tòa trọng tài theo Phụ lục VII UNCLOS gần đây, các “đảo đá không thích hợp cho con người đến ở và có đời sống kinh tế riêng không có vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa” vì quy định về quy chế đảo tại Điều 121 UNCLOS phụ thuộc vào khả năng khách quan của các cấu trúc khi chúng ở tình trạng tự nhiên để có thể duy trì một cộng đồng dân cư ổn định hoặc các hoạt động kinh tế mà không phụ thuộc vào các nguồn lực từ bên ngoài hoặc hoàn toàn chỉ có tính chất khai thác. Tòa trọng tài cũng kết luận rằng không một cấu trúc địa lý nào tại Trường Sa có khả năng tạo ra các vùng biển ĐQKT hoặc thềm lục địa; các đảo của quần đảo Trường Sa không thể cùng nhau tạo ra các vùng biển như một thực thể thống nhất. Các cấu trúc nổi khi thủy triều lên cao sẽ tạo ra quyền ít nhất đối với lãnh hải 12 hải lý trong khi các cấu trúc chìm khi thuỷ triều lên cao sẽ không tạo ra quyền như vậy.

Các công trình nhân tạo trên biển không được coi là đảo vì chúng rõ ràng không phải là các vùng đất được hình thành một cách tự nhiên. UNCLOS quy định rõ về xây dựng các công trình nhân tạo, theo đó trong vùng ĐQKT được xác lập phù hợp với UNCLOS, quốc gia ven biển có đặc quyền tiến hành xây dựng, cho phép và quy định việc xây dựng, khác thác và sử dụng các đảo nhân tạo, các thiết bị và công trình nhân tạo mà sự có mặt của chúng không có ảnh hưởng đến việc hoạch định lãnh hải, vùng đặc quyền về kinh tế hoặc thềm lục địa (Điều 60.8); việc xây dựng các đảo nhân tạo, thiết bị và công trình phải được thông báo theo đúng thủ tục; phải duy trì các phương tiện thường trực để báo hiệu sự có mặt của các đảo; khi không dùng đến nữa cần được tháo dỡ để bảo đảm an toàn hàng hải, có tính đến những quy phạm quốc tế đã được chấp nhận chung do tổ chức quốc tế có thẩm quyền đặt ra (Điều 60.3).

UNCLOS cũng yêu cầu các quốc gia hợp tác nhằm bảo vệ môi trường biển, bảo tồn và quản lý các nguồn lợi sinh vật biển trong các vùng biển của quốc gia ven biển và vùng biển cả (Phần XII). UNCLOS cũng yêu cầu các quốc gia ở ven biển kín hoặc biển nửa kín cần hợp tác với nhau trong việc quản lý tài nguyên sinh vật, có chính sách và hoạt động về môi trường cũng như nghiên cứu khoa học. Các quốc gia không có biển có quyền tiếp cận với biển và được tự do quá cảnh thông qua nước quá cảnh để ra biển. Các quốc gia phải ngăn chặn và kiểm soát ô nhiểm môi trường biển và phải chịu trách nhiệm đối với những thiệt hại gây ra do sự vi phạm nghĩa vụ quốc tế của mình để kiềm chế những sự ô nhiễm đó. Công tác nghiên cứu khoa học biển phải tôn trọng quyền và nghĩa vụ của Quốc gia, phù hợp với quy định của UNCLOS (Part XIII).

Cũng cần nhấn mạnh là, mỗi vùng biển đều có chế định pháp lý riêng được quy định tại UNCLOS, bao gồm các quyền và nghĩa vụ của các quốc gia ven biển và các loại quốc gia khác. Theo đó, các quốc gia ven biển một mặt được hưởng các quyền đối với các vùng biển của mình nhưng mặt khác họ có nghĩa vụ tôn trọng quyền của các quốc gia khác và thực hiện các nghĩa vụ khác theo quy định của UNCLOS.

UNCLOS thiết lập các cơ quan, cơ chế để bảo đảm thực thi Công ước, trong đó có cơ chế giải quyết tranh chấp về giải thích và áp dụng Công ước

Để bảo đảm thực thi Công ước đầy đủ và nhất quán trên thực tế, UNCLOS thành lập các cơ quan, cơ chế với vai trò và chức năng khác nhau, có tính chất bổ sung cho nhau. Các cơ quan chuyên môn được thiết lập theo UNCLOS bao gồm: (i) Cơ quan quyền lực quốc tế về đáy đại dương (ISA, có chức năng quản lý việc khai thác tài nguyên ở Vùng đáy đại dương – là di sản chung của nhân loại và vận hành cơ chế chia sẻ bình đẳng lợi ích thu được từ các hoạt động thăm dò, khai thác đó); (ii) Uỷ ban ranh giới ngoài thềm lục địa (CLCS, là cơ quan được giao xem xét đệ trình của các quốc gia thành viên và ra khuyến nghị về ranh giới thềm lục địa vượt quá 200 hải lý); (iii) Toà án Luật biển quốc tế (ITLOS, là cơ quan tư pháp, có thẩm quyền giải quyết các tranh chấp về giải thích và áp dụng UNCLOS do các quốc gia đệ trình lên). Bên cạnh đó, Hội nghị các quốc gia thành viên UNCLOS (SPLOS – là cơ chế họp thường niên), có nhiệm vụ đánh giá hoạt động của các cơ chế thành lập theo Công ước; ra quyết định các vấn đề niên liễm và ngân sách hoạt động, điều kiện làm việc của các cơ quan nêu trên và thảo luận về các vấn đề nảy sinh trong quá trình thực thi Công ước.

UNCLOS cũng quy định cụ thể cơ chế giải quyết tranh chấp nảy sinh giữa các quốc gia trong việc giải thích và áp dụng Công ước (Phần XV). Các cơ chế giải quyết tranh chấp tại UNCLOS đã được các quốc gia sử dụng trên thực tế. Cần lưu ý rằng cơ chế giải quyết tranh chấp theo UNCLOS chỉ áp dụng đối với tranh chấp tồn tại giữa các quốc gia trong việc giải thích và áp dụng UNCLOS (các Điều 279 và 288) và chính là các biện pháp hòa bình để giải quyết tranh chấp quốc tế theo luật pháp quốc tế như được ghi nhận trong Hiến chương Liên hợp quốc, bao gồm các tiến trình ngoại giao và pháp lý.

Theo đó, khi phát sinh tranh chấp liên quan đến giải thích và áp dụng UNCLOS, các quốc gia thành viên có nghĩa vụ nhanh chóng tiến hành trao đổi quan điểm liên quan đến việc giải quyết tranh chấp thông qua đàm phán hoặc các biện pháp hòa bình khác (Điều 283).

Sau khi trao đổi quan điểm theo Điều 283, một bên tranh chấp có thể đưa tranh chấp ra giải quyết tại một cơ quan tài phán quốc tế để có phán quyết ràng buộc, đó là Tòa án Công lý quốc tế (ICJ), Tòa án Luật Biển quốc tế (ITLOS - được thành lập theo Phụ lục VI của UNCLOS), hoặc Tòa trọng tài (theo Phụ lục VII UNCLOS), Tòa trọng tài đặc biệt (theo Phụ lục VIII UNCLOS). Tại bất kỳ thời điểm nào, các quốc gia đều có thể đưa ra tuyên bố lựa chọn một hay nhiều cơ quan tài phán trong bốn cơ quan trên.

Để sử dụng thủ tục bắt buộc giải quyết tranh chấp của UNCLOS, các bên tranh chấp phải đáp ứng điều kiện trao đổi quan điểm như nêu trên, đồng thời các bên chưa thỏa thuận giải quyết tranh chấp thông qua một cơ chế bắt buộc có tính ràng buộc khác (Điều 282) hoặc chưa ký kết văn bản thỏa thuận nào quy định một cơ chế giải quyết tranh chấp khác và loại trừ thủ tục giải quyết tranh chấp của UNCLOS (Điều 281). Công ước cũng có quy định để bảo đảm, trừ một số ngoại lệ được quy định tại Điều 298, khi các bên tranh chấp không có tuyên bố lựa chọn cơ chế giải quyết tranh chấp, đã lựa chọn nhưng không cùng một cơ chế hoặc không thoả thuận được về cơ chế giải quyết, thì tranh chấp có thể được đưa ra giải quyết tại cơ chế bắt buộc - Toà trọng tài thành lập theo Phụ lục VII UNCLOS.

Cơ chế Tòa trọng tài này của UNCLOS đã được một số nước sử dụng trên thực tế. Tuy có trường hợp có sự phản đối của một bên tranh chấp và có một số ngoại lệ nhất định, nhưng trong trường hợp có tranh chấp về thẩm quyền, Tòa có toàn quyền quyết định (Điều 288); phán quyết của Tòa có giá trị chung thẩm và ràng buộc pháp lý, ngay cả trong trường hợp một bên tranh chấp không tham gia tranh tụng (Điều 296).

Ngoài ra, UNCLOS còn quy định về cơ chế hòa giải bắt buộc, theo đó ngay cả khi một bên tranh chấp đã có tuyên bố loại trừ không áp dụng cơ chế giải quyết tranh chấp bắt buộc đối với một số loại tranh chấp, nếu tranh chấp phát sinh sau khi Công ước có hiệu lực và hai bên không đạt được giải pháp thông qua đàm phán trong một khoảng thời gian hợp lý, một bên có thể đưa tranh chấp ra Uỷ ban hòa giải (được thành lập theo Phụ lục V của UNCLOS). Các khuyến nghị của Uỷ ban hòa giải tuy không có giá trị ràng buộc pháp lý nhưng các bên tranh chấp có nghĩa vụ phải đàm phán trên cơ sở báo cáo và khuyến nghị của Ủy ban hòa giải, để đạt giải pháp giải quyết tranh chấp.

Đông Timor, sau một thời gian đàm phán với Úc không thành công, đã sử dụng Uỷ ban hoà giải theo Phụ lục V của UNCLOS nhằm tìm giải pháp cho tranh chấp về phân định biển và chia sẻ tài nguyên tồn tại đã lâu giữa nước này với Úc là thực tiễn đầu tiên áp dụng thủ tục hòa giải bắt buộc và đã thành công. Trên cơ sở Báo cáo và các khuyến nghị của Uỷ ban hoà giải, hai nước Đông Timor và Úc đã đàm phán và ký Hiệp ước phân định biển tháng 3/2018, có giá trị ràng buộc đối với hai nước và giải quyết dứt điểm tranh chấp giữa hai nước này.

Thực tiễn cũng đã cho thấy, phán quyết của các cơ quan tài phán theo quy định của UNCLOS, đặc biệt là ITLOS hoặc tòa trọng tài đã góp phần giải thích đúng đắn các quy định của UNCLOS, giúp làm rõ một số vấn đề còn chưa rõ hoặc gây tranh cãi, hoặc yêu sách và hành động trái với quy định của UNCLOS. Hiệu quả thực thi UNCLOS, cũng giống như việc thực thi các điều ước quốc tế khác, trên thực tế không chỉ thể hiện ở quan điểm của quốc gia tại các diễn đàn khu vực và quốc tế thảo luận về biển mà phụ thuộc vào hành động của mỗi quốc gia thành viên trong việc sử dụng biển, đại dương và các tài nguyên biển, đòi hỏi thiện chí và quan tâm đúng mức của mỗi quốc gia.

UNCLOS là khuôn khổ pháp lý thúc đẩy hợp tác ứng phó với các thách trên biển, hướng đến bảo tồn và sử dụng bền vững biển và các nguồn tài nguyên biển

Các quốc gia đã xác định các vùng biển theo UNCLOS, ban hành luật pháp quốc gia về biển, thực hiện nhiều chương trình, hoạt động hợp tác quản lý biển như thông qua các cơ chế hợp tác song phương, tiểu khu vực, khu vực và toàn cầu như các uỷ ban khu vực về biển, tổ chức nghề cá khu vực, cơ chế bảo vệ môi trường, và thực thi các dự án bảo tồn biển theo vùng. Các thực tiễn đó tạo nên một bức tranh đa sắc và nhiều tầng nấc phản ảnh nỗ lực và thiện chí của hầu khắp các quốc gia, tổ chức quốc tế trong thực thi UNCLOS.

Nhiều tổ chức quốc tế, trong đó đi đầu là LHQ và hệ thống UN Oceans luôn quan tâm thúc đẩy thực thi UNCLOS ở tất cả các khía cạnh: từ thúc đẩy các nước chưa là thành viên phê chuẩn và gia nhập UNCLOS; hỗ trợ và tăng cường năng lực cho các nước đang và kém phát triển thực thi tốt hơn nghĩa vụ theo Công ước, hỗ trợ các quốc gia tham gia vào các diễn đàn về biển trong khuôn khổ UNCLOS và Đại hội đồng thông qua các Quỹ tín thác.

Hàng năm, Tổng thư ký LHQ đều xây dựng và đệ trình Báo cáo về các vấn đề chung nổi lên trong quá trình thực thi UNCLOS lên Đại hội đồng LHQ, SPLOS và các tổ chức quốc tế có liên quan, làm cơ sở để các nước thảo luận, đánh giá về tình hình thực thi Công ước nói chung. LHQ cũng duy trì cơ chế Hội nghị tư vấn về biển và đại dương thường niên (ICP) để thảo luận các vấn đề mới nổi trong quản trị biển và đại dương, cung cấp các khuyến nghị, nhất là các biện pháp cần triển khai, các vấn đề cần phát triển các quy định mới trong khuôn khổ UNCLOS để quản lý tốt hơn biển và đại dương.

Xuất phát từ thảo luận và khuyến nghị của ICP, sau quá trình thảo luận không chính thức tại LHQ từ năm 2004, ĐHĐ LHQ đã triệu tập Hội nghị liên chính phủ về xây dựng một văn kiện pháp lý trong khuôn khổ UNCLOS về bảo tồn và sử dụng bền vững đa dạng sinh học tại các vùng biển ngoài phạm vi tài phán quốc gia (BBNJ), với Phiên thứ nhất vào tháng 10/2018, Phiên thứ hai vào tháng 4/2019. Sau khi được xây dựng, văn kiện pháp lý này sẽ là bổ sung quan trọng cho khung khổ pháp lý về biển được hình thành bởi UNCLOS, hướng tới bảo tồn và sử dụng bền vững các tài nguyên chung của nhân loại phục vụ lợi ích của các thế hệ hiện nay và tương lai.

UNCLOS tiếp tục là khung pháp lý để các nước giải quyết các thách thức truyền thống như phân định ranh giới các vùng biển, giải quyết tranh chấp về biển, chống cướp biển, chống tội phạm xuyên quốc gia, đồng thời ứng phó với các thách thức mới trên biển như chống ô nhiễm biển, cạn kiệt tài nguyên biển, chống rác thải nhựa trên biển, ứng phó với biến đổi khí hậu, vấn đề mực nước biển dâng, vấn đề phát triển bền vững kinh tế biển (kinh tế xanh)… nhằm hướng tới quản lý và bảo tồn biển và đại dương và các nguồn lợi biển một cách bền vững, phù hợp với các tiêu chí của Mục tiêu phát triển bền vững số 14 về bảo tồn và sử dụng bền vững biển, đại dương và tài nguyên biển (SDG14) thuộc Chương trình nghị sự 2030 của LHQ.

Mọi tranh chấp biển cần được giải quyết bằng các biện pháp hoà bình phù hợp với luật pháp quốc tế trong đó có UNCLOS

Ở một số khu vực trên thế giới vẫn tồn tại các tranh chấp về biển như về phân định vùng chồng lấn, xác định quy chế của các thực thể địa lý trên biển, chia sẻ và khai thác tài nguyên biển, nhất là các tài nguyên khoáng sản. Sự phát sinh các tranh chấp này là tất yếu xuất phát từ việc UNCLOS cho phép các quốc gia xác lập các vùng biển rộng lớn thuộc phạm vi tài phán quốc gia, từ đó tạo thành các vùng chồng lấn yêu sách giữa các nước có vùng biển đối diện hoặc liền kề. Nguyên nhân sâu xa là do vai trò quan trọng của biển và các tài nguyên thiên nhiên biển đối với sự phát triển của các quốc gia. Cũng không thể phủ nhận rằng, có những tranh chấp biển còn xuất phát từ một số yêu sách thái quá của quốc gia hoàn toàn trái với UNCLOS.

Đứng trước nhiều tranh chấp biển ở các khu vực trên thế giới, đông đảo cộng đồng quốc tế đều nhất trí cho rằng, các quốc gia cần phải tôn trọng và thực hiện đầy đủ UNCLOS, làm rõ yêu sách và giải quyết các tranh chấp bằng các biện pháp hoà bình phù hợp với luật pháp quốc tế, trong đó có UNCLOS thì mới sớm đạt giải pháp giải quyết thỏa đáng tranh chấp giữa các bên liên quan, hoặc trước mắt có thể tìm được giải pháp tạm thời và tiến tới đạt được giải pháp công bằng và lâu dài giải quyết tranh chấp, bảo đảm quyền hợp pháp và lợi ích chính đáng của các bên liên quan.

Trong bối cảnh các diễn biến phức tạp ở Biển Đông, để bảo đảm duy trì hòa bình, ổn định, an ninh, an toàn và tự do hàng hải ở khu vực và trên thế giới, vì lợi ích chung của khu vực và của cộng đồng quốc tế, các quốc gia liên quan cần tôn trọng trật tự pháp lý trên biển được xác lập tại UNCLOS, tôn trọng các tiến trình ngoại giao và pháp lý, trong đó có các tiến trình đàm phán đang diễn ra, tránh có những động thái nhằm làm xói mòn, hạ thấp vai trò của UNCLOS. Các yêu sách về biển của các nước cần bảo đảm phù hợp với quy định của UNCLOS.

Khi có bất đồng hoặc khác biệt liên quan đến giải thích và áp dụng UNCLOS, các bên liên quan cần thương lượng, giải quyết bằng biện pháp hòa bình, phù hợp với luật pháp quốc tế trong đó có UNCLOS. Trong khi chưa giải quyết được các tranh chấp, các nước liên quan cần tôn trọng và thực hiện đầy đủ Tuyên bố về ứng xử của các bên ở Biển Đông (DOC), kiềm chế, không thực hiện các hoạt động đơn phương có thể làm phức tạp tình hình và gia tăng tranh chấp, tham gia đàm phán một cách xây dựng nhằm đạt một Bộ Quy tắc ứng xử ở Biển Đông (COC) có hiệu lực, thực chất và phù hợp với luật pháp quốc tế, trong đó có UNCLOS.

Là quốc gia ven biển, thành viên của UNCLOS, Việt Nam đã và đang nỗ lực kiên trì giải quyết một cách hòa bình các vấn đề Biển Đông, phù hợp với luật pháp quốc tế trong đó có UNCLOS. Việt Nam đồng thời đã và đang thực thi đầy đủ UNCLOS kể từ khi chấp nhận sự ràng buộc của UNCLOS và trở thành một quốc gia thành viên của UNCLOS 25 năm trước. Việt Nam cần tiếp tục nỗ lực cùng với các nước thành viên khác thúc đẩy tôn trọng UNCLOS, đồng thời bảo vệ tính toàn vẹn và giá trị pháp lý của khuôn khổ pháp lý toàn cầu này.

---------------------

[*] Tiến sỹ Lê Thị Tuyết Mai là Ủy viên Ban chấp hành Hội luật quốc tế Việt Nam, Chi hội trưởng Chi hội luật gia Bộ Ngoại giao, Vụ trưởng Vụ Luật pháp và Điều ước quốc tế, Bộ Ngoại giao. Bài viết này thể hiện quan điểm của tác giả, không nhất thiết thể hiện quan điểm của cơ quan nơi tác giả làm việc.