Trong nhiều năm qua, vấn đề Biển Đông luôn là bài toán khó không chỉ với các nước có yêu sách chủ quyền mà còn với những nước trong và ngoài khu vực, trong đó có Mỹ.
Hoạt động nhiều tranh cãi
Dưới thời Tổng thống Mỹ Barack Obama, chính sách Biển Đông của Washington được thể hiện ở ba tầng nấc: ngoại giao, pháp lý và quân sự.
Về ngoại giao, chính quyền Obama không ngừng can dự tích cực và chủ động vào các thể chế khu vực do ASEAN dẫn dắt, qua đó góp phần nâng cao nhận thức chung của khu vực về an ninh hàng hải. Đồng thời, Mỹ kiên trì nêu và thuyết phục các nước ASEAN đưa các nội dung mang tính nguyên tắc trong giải quyết tranh chấp Biển Đông vào các tuyên bố chung của khu vực, đáng chú ý là Tuyên bố chung tại Hội nghị Thượng đỉnh Mỹ - ASEAN lần đầu tiên được tổ chức tại Sunnylands, California tháng 2/2016.
Về pháp lý, Mỹ không ngừng nhấn mạnh tầm quan trọng về pháp lý và chính trị của Phán quyết của Tòa trọng tài được thành lập theo Phụ lục VII của Công ước Liên hợp quốc về Luật biển, cũng như hệ lụy của việc phớt lờ phán quyết. Các cấp lãnh đạo Mỹ, từ Chính phủ đến Quốc hội đều nhấn mạnh phán quyết mang tính ràng buộc pháp lý đối với Trung Quốc và Philippines, là cơ hội để các bên tái khởi động nỗ lực giải quyết hòa bình tranh chấp hàng hải.
| Tàu chiến Mỹ thực hiện hoạt động FONOP trên Biển Đông. (nguồn: cimsee.org) |
Về quân sự, Mỹ duy trì diễn tập quân sự song và đa phương với các nước khu vực (“Balikatan” và “Carat” với Philippines, “Hổ mang vàng” với Thái Lan, “Người gác đền Angkor” với Campuchia, RIMPAC...), phát động Sáng kiến An ninh Hàng hải (MSI)… Đáng chú ý, sau ba năm gián đoạn, từ đầu năm 2015, hải quân Mỹ đã tiến hành ba hoạt động tự do hàng hải (FONOP) tại Biển Đông (lần thứ nhất trong vòng 12 hải lý xung quanh đá Subi, Trường Sa, tháng 10/2015; lần thứ hai tại đảo Tri Tôn, Hoàng Sa, tháng 1/2016; và lần thứ ba tại đá Chữ Thập, Trường Sa, tháng 5/2016).
Về tổng thể, chính sách Biển Đông dưới thời chính quyền Tổng thống Obama được đánh giá là không đủ mạnh để ngăn chặn Trung Quốc đang trỗi dậy mạnh mẽ. Trong khi các công cụ ngoại giao và pháp lý mà chính quyền Obama triển khai góp phần “nuôi” vấn đề Biển Đông trong ASEAN, nâng cao nhận thức khu vực về tiến trình ngoại giao và pháp lý trong xử lý tranh chấp, hoạt động FONOP lại gây nhiều tranh cãi.
Hoạt động FONOP được mong chờ nhất tại Đá Vành Khăn – thực thể hoàn toàn chìm dưới nước khi thủy triều dâng, được Trung Quốc tôn tạo ở quy mô lớn nhất và xây dựng đường băng dài 3 km, trong khi Tòa trọng tài ra phán quyết thuộc vùng đặc quyền kinh tế của Philippines - đã không được Mỹ tiến hành.
Thay vì thách thức khả năng Trung Quốc đưa ra tuyên bố lãnh hải 12 hải lý quanh các đảo đá nhân tạo, cả ba hoạt động FONOP của Mỹ chỉ nhằm thực hiện quyền qua lại vô hại tại cấu trúc đáng lẽ không được hưởng vùng lãnh hải theo Điều 121 UNCLOS 1982.
Vô hình trung, Mỹ tạo cơ sở cho Trung Quốc đưa ra các tuyên bố chủ quyền lãnh hải quanh các cấu trúc trên trong tương lai. Hậu quả nhãn tiền nhất của chính sách Biển Đông dưới thời chính quyền Obama là từ tháng 9/2013, Trung Quốc đã liên tiếp biến bảy cấu trúc có tranh chấp trên Biển Đông thành các đảo nhân tạo với tốc độ và diện tích tăng “chóng mặt”, đồng thời triển khai cơ sở hạ tầng quân sự và dân sự đáng kể trên các đảo này.
| Trong bối cảnh nội bộ Mỹ đang “chuyển mình”, ASEAN cần đẩy mạnh công tác tiếp cận đội ngũ mới để hồ sơ của khối luôn chiếm vị trí ưu tiên trong chương trình hành động của chính quyền Trump, tránh để Trung Quốc đi trước một nước cờ. |
Chưa có sự nhất quán
Trên thực tế, trong quá trình tranh cử, ứng viên Tổng thống D. Trump gần như không đề cập đến Biển Đông, chỉ nhấn mạnh sẽ tăng cường hiện diện quân sự tại Biển Đông và Biển Hoa Đông nhằm gây sức ép khiến Trung Quốc phải nhượng bộ trong quan hệ thương mại. Tuy nhiên, sau khi nhậm chức, quan điểm của chính quyền mới đối với vấn đề Biển Đông vẫn chưa rõ ràng.
Đáp lại sự chỉ trích của Bắc Kinh về cuộc điện đàm giữa ông Trump và nhà lãnh đạo Đài Loan (Trung Quốc) Thái Anh Văn ngày 5/12/2016, tân Tổng thống Mỹ đã sớm lên tiếng trên Twitter về việc Trung Quốc “xây các tổ hợp quân sự khổng lồ ở Biển Đông”. Tuyên bố chung mới đây giữa Tổng thống Donald Trump và Thủ tướng Nhật Bản Shinzo Abe tái khẳng định tầm quan trọng của việc duy trì trật tự hàng hải dựa trên luật pháp quốc tế, bao gồm tự do hàng hải và hàng không; phản đối việc đe dọa, cưỡng ép và sử dụng vũ lực; kêu gọi các bên kiềm chế tránh leo thang căng thẳng, bao gồm không quân sự hóa tiền đồn và hành động phù hợp với luật pháp quốc tế.
Hai nhân vật khác trong nội các là Ngoại trưởng Rex Tillerson và Bộ trưởng Quốc phòng James Mattis cũng đã sớm bộc lộ quan điểm trong các phiên điều trần tại Ủy ban Đối ngoại Thượng viện Mỹ. Cụ thể, ông Tillerson nêu rõ Mỹ không công nhận tuyên bố chủ quyền của Trung Quốc tại Biển Đông, yêu sách cũng như các hoạt động bất hợp pháp của Trung Quốc đã bị thách thức qua phán quyết tại Tòa. Cũng theo ông Tillerson, Mỹ mong muốn tìm kiếm giải pháp hòa bình cho tranh chấp Biển Đông. Mỹ sẽ duy trì tự do hàng hải, hàng không tại nơi luật pháp quốc tế cho phép. Mỹ, đồng minh và đối tác sẽ giới hạn sự tiếp cận của Trung Quốc với các cấu trúc tôn tạo.
Trong khi đó, ông Mattis xem hành vi của Trung Quốc tại Biển Đông là một trong những vấn đề an ninh lớn nhất từ sau Chiến tranh Thế giới thứ Hai, rằng Mỹ cần bảo vệ các lợi ích quốc gia tại khu vực, trong đó có quyền tự do hàng hải, hàng không. Tuy nhiên, trong chuyến công du đầu tiên tới khu vực với hai chặng dừng chân là Nhật Bản và Hàn Quốc, Bộ trưởng Mattis đã có những phát biểu về vấn đề Biển Đông, trong đó nhấn mạnh hai ý chính: nỗ lực hết sức về ngoại giao để giải quyết tranh chấp và bây giờ chưa phải lúc để phô diễn quân sự.
Những phát ngôn ban đầu của chính quyền Trump làm dấy lên hai vấn đề. Trước tiên, chính quyền mới chia sẻ với chính quyền tiền nhiệm một số luận điểm mang tính nền tảng và cơ bản, bao gồm lợi ích quốc gia của Mỹ trong vấn đề Biển Đông; ủng hộ giải quyết hòa bình tranh chấp, duy trì trật tự quốc tế dù không đứng về bên nào; ủng hộ đảm bảo tự do hàng hải, hàng không...
Tuy nhiên, những phát biểu của chính quyền mới cũng hé mở một số lo ngại. Chính sách Biển Đông của chính quyền Trump đến thời điểm này vẫn chưa nhất quán giữa các thành viên trong nội các, từ cấp cao nhất đến cấp thấp hơn. Bên cạnh đó, sự phân vai giữa giới ngoại giao và quốc phòng trong vấn đề Biển Đông vẫn chưa rõ. Hiện quan điểm của Bộ Ngoại giao đang có xu hướng “rắn” hơn so với Bộ Quốc phòng.
Tiếp tục cách tiếp cận ngoại giao
Trong thời gian tới, nhiều khả năng Mỹ sẽ không từ bỏ cách tiếp cận ngoại giao trong xử lý tranh chấp Biển Đông. Ngoài việc duy trì và thúc đẩy quan hệ song phương, can dự của Mỹ, đặc biệt ở cấp nguyên thủ tại các cơ chế của ASEAN, là thiết yếu.
Về phần mình, ASEAN cần tích cực chuyển thông điệp tới Mỹ về vai trò và tầm quan trọng của Hiệp hội trong cấu trúc khu vực, lợi ích mà Mỹ có thể có được từ sự can dự toàn diện, lâu dài tại khu vực cũng như tầm quan trọng của việc giải quyết hòa bình các tranh chấp Biển Đông. Sự đoàn kết và nhất quán trong ASEAN đóng vai trò quan trọng hàng đầu, trong bối cảnh các nước có sự đa dạng về lịch sử và lợi ích...
| Những chỉ trích về sự thiếu hiệu quả trong ứng phó vấn đề Biển Đông của chính quyền Obama, chính quyền mới của Tổng thống Donald Trump ngay lập tức trở thành tâm điểm chú ý, kỳ vọng của khu vực và giới quan sát. |
Trong khi đó, Mỹ có hạn chế nhất định khi chưa phải là thành viên của UNCLOS. Trong khi các đời Tổng thống, dù thuộc đảng Cộng hòa hay Dân chủ, đều nhất trí thông qua Công ước, Thượng viện Mỹ vẫn chưa phê chuẩn do lo ngại Công ước sẽ gây rủi ro cho lợi ích của Mỹ, liên quan đến các thỏa thuận xung đột, quyền khai thác tài nguyên tại vùng nước sâu, và quyền hành hợp pháp của bộ máy quan chức quốc tế thuộc Liên hợp quốc.
Về khía cạnh quân sự, sẽ không có gì quá lo ngại khi chính quyền Mỹ mới đang trong giai đoạn ổn định nhân sự và định hình chính sách nếu như tân Bộ trưởng Quốc phòng Mỹ James Mattis không đưa ra hai luận điểm như đã nêu trên tại Nhật Bản.
Xét về nội hàm, các động thái quân sự có thể hiểu ở nhiều cấp độ. Thứ nhất là diễn tập quân sự. Các diễn tập hiện nay của Mỹ tại khu vực mang tính thường niên, dự báo không có nhiều thay đổi, có chăng chỉ ở quy mô.
Thứ hai là việc Mỹ bố trí lực lượng hải quân tại khu vực. Theo số liệu của hải quân Mỹ, hiện Hạm đội Thái Bình Dương có xấp xỉ 200 tàu/ tàu ngầm, gần 1.100 tàu sân bay và hơn 140.000 thủy thủ và lính dân sự. Gần đây, chính quyền Trump thông báo mục tiêu là sớm tăng số tàu hải quân Mỹ từ 272 tàu hiện nay lên 350. Tuy nhiên, tương lai hiện thực hóa mục tiêu vẫn còn là câu hỏi, và nếu có, sự phân bổ tàu cho khu vực cũng còn chưa rõ.
Thứ ba là việc Mỹ hỗ trợ nâng cao năng lực nhận thức hàng hải cho khu vực thông qua các sáng kiến như MSI có giá trị 5 năm. Trên thực tế, ngân sách cho Sáng kiến MSI đã được thông qua và mang tính dài hạn (5 năm) nên khó có khả năng ngừng triển khai. Do đó, dư luận tập trung vào động thái quân sự thứ tư: hoạt động FONOP.
Phát biểu của tướng Mattis cũng làm dấy lên một số câu hỏi: Liệu Mỹ có tiếp tục tiến hành FONOP hay không? Nếu có, liệu FONOP sẽ tiến hành ở đâu trong số 4 đảo nhân tạo còn lại? Mức độ tiến hành FONOP sẽ chỉ dừng lại ở việc “qua lại vô hại” hay thách thức yêu sách “lãnh hải” của Trung Quốc? Nếu Mỹ thay đổi chiến lược FONOP phải chăng việc đó sẽ tạo đà cho Trung Quốc hiện thực hóa giấc mộng trên biển?
Chính quyền Trump sẽ cần thêm thời gian để nghiên cứu hồ sơ và thống nhất hành động. Trong bối cảnh nội bộ Mỹ đang “chuyển mình”, ASEAN cần đẩy mạnh công tác tiếp cận đội ngũ mới để hồ sơ của khối luôn chiếm vị trí ưu tiên trong chương trình hành động của chính quyền Trump, tránh để Trung Quốc đi trước một nước cờ.
* Bài viết thể hiện quan điểm riêng của tác giả.