Tháo gỡ vướng mắc pháp lý – mở đường cho bình thường hóa quan hệ ngoại giao với Hoa Kỳ

Năm nay, Việt Nam và Hoa Kỳ kỷ niệm 25 năm bình thường hóa quan hệ và thiết lập quan hệ ngoại giao (12/7/1995-12/7/2020). Đây là một quá trình không dễ dàng đối với cả hai phía, một phần do gánh nặng từ lịch sử của cuộc chiến tranh kéo dài hai thập kỷ với nhiều đau thương, mất mát. Nhưng rồi chúng ta đã vượt qua tất cả để trở thành những người bạn và đối tác tin cậy.

Nhân dịp kỷ niệm vừa qua, nhiều cán bộ của Bộ Ngoại giao tham gia trực tiếp vào quá trình đàm phán này nhắc nhiều đến những trở ngại tâm lý, trở ngại chính trị to lớn mà hai bên đã phải vượt qua. Điều này hoàn toàn chính xác vì đó là những trở ngại chính của quá trình xích lại gần nhau giữa hai “cựu thù”. Nhưng cũng có những trở ngại pháp lý có thể trở thành “vấn đề kỹ thuật” cản trở việc bình thường hóa nếu như hai bên không có thiện chí giải quyết.

Bối cảnh đặc biệt

Những năm sau khi kết thúc chiến tranh (1975), đời sống kinh tế, xã hội ở trong nước gặp muôn vàn khó khăn do lệnh bao vây cấm vận kinh tế, cô lập về chính trị của Hoa Kỳ và các nước phương Tây áp đặt cho nước ta. Đây cũng là thời kỳ hàng triệu người Việt Nam di cư ra nước ngoài bằng con đường bất hợp pháp. Đông nhất là trong thập niên 80 với những dòng người di tản bằng thuyền, hơn nửa trong số này đã đến định cư ở Hoa Kỳ. Thời điểm cao nhất có đến hơn 1,5 triệu người Việt sinh sống tại Hoa Kỳ, bao gồm cả những người ra đi trước và sau 30/4, những người tị nạn và người ra đi theo các chương trình nhân đạo trong khuôn khổ đa phương và song phương sau này.

Thế hệ thứ nhất và cả những thế hệ thứ hai, thứ ba sinh ra và lớn lên ở Hoa Kỳ đã hội nhập tương đối tốt vào xã hội mới, họ đều đã nhập quốc tịch Hoa Kỳ hoặc đương nhiên có quốc tịch Hoa Kỳ do sinh ra (thế hệ thứ hai, ba). Luật quốc tịch Hoa Kỳ không yêu cầu người nhập quốc tịch Hoa Kỳ phải mất quốc tịch gốc và trẻ em sinh ra ở Hoa Kỳ thì có quốc tịch Hoa Kỳ (nguyên tắc nơi sinh “jus soli”) nhưng do bố mẹ chúng có quốc tịch Việt Nam nên cũng có quốc tịch Việt Nam (nguyên tắc huyết thống “jus sanguinis”).

Theo pháp luật Việt Nam (Sắc lệnh số 53/SL ngày 20/10/1945, Sắc lệnh số 51/SL ngày 14/12/1959 và đặc biệt Luật quốc tịch Việt Nam đầu tiên của nước ta được Quốc hội thông qua năm 1988 thì những người này vẫn còn quốc tịch Việt Nam.

Như vậy với việc có thêm quốc tịch Hoa Kỳ, những người Việt Nam ở Hoa Kỳ trở thành người hai quốc tịch và cũng từ đó làm phát sinh xung đột pháp luật giữa hai quốc gia mà họ đều có quốc tịch.

Một thực tế khác đáng lưu ý thời kỳ này là nhiều người Việt dù đang sinh sống ở Hoa Kỳ nhưng vẫn nuôi hận thù từ quá khứ tham gia bộ máy chiến tranh của Hoa Kỳ ở miền Nam Việt Nam, phủ nhận thực tế khách quan đang diễn ra trong nước. Số này tuy không nhiều so với hàng triệu kiều bào ở Hoa Kỳ, nhưng lại có những hoạt động không phù hợp, vi phạm pháp luật Việt Nam, như cái gọi là “chuyển lửa về quê hương” hay hoạt động hoặc kích động hoạt động lật đổ, khủng bố. Một số các hoạt động đánh bom tại các địa điểm ở Thành phố Hồ Chí Minh đã bị ngăn chặn kịp thời và kẻ hoạt động khủng bố bị bắt giữ, xét xử.

Điển hình là vụ án Lý Tống: sinh năm 1946, nguyên là sĩ quan không quân của quân đội miền Nam; sau ngày 30/4/75, Lý Tống đi học tập, cải tạo rồi vượt biên sang Hoa Kỳ. Tại Hoa Kỳ, Tống nhập quốc tịch và được cấp hộ chiếu Hoa Kỳ và bằng hộ chiếu này đã nhập cảnh Việt Nam. Tại Việt Nam, đương sự đã có hoạt động khủng bố và tháng 2/1993 bị tòa án Việt Nam xét xử về tội “chiếm đoạt máy bay”. Tương tự là các vụ án liên quan đến Nguyễn Sỹ Bình, Jimmy Trần (Trần Mạnh Quỳnh).

Điểm chung của những vụ án này là đều liên quan đến xung đột về quốc tịch.

Quan điểm pháp luật khác nhau

Lập luận mà các đương sự liên quan và phía Hoa Kỳ nêu ra là: những Việt kiều này không có quốc tịch Cộng hòa xã hội chủ nghĩa (CHXNCN) Việt Nam mà chỉ có quốc tịch Hoa Kỳ và vì vậy các cơ quan chức năng của họ được thực hiện quyền bảo hộ công dân khi những người bị bắt, giam giữ hay xét xử ở Việt Nam.

Tuy không có tính đại diện, nhưng cũng có những người Việt ở Hoa Kỳ cho rằng họ vốn trước đây là “công dân” của Việt Nam Cộng hòa (VNCH), sau 30/4/1975 chế độ này không còn tồn tại nữa nên họ trở thành người không quốc tịch trước khi nhập quốc tịch Hoa Kỳ.

Về pháp lý, Sắc lệnh số 53/SL nêu ở trên được ký chỉ hơn một tháng sau ngày ra đời của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa - khi đó là một thực thể thống nhất từ Bắc đến Nam. Mặt khác, nếu lập luận VNCH là một thể chế thì sau 30/4/1975, Chính phủ cách mạng lâm thời Cộng hòa miền Nam Việt Nam thừa kế VNCH thực hiện quyền chủ quyền ở miền Nam, trong đó có thẩm quyền về quốc tịch. Năm 1976, hai miền thống nhất về mặt Nhà nước và CHXHCN Việt Nam thống nhất quản lý trên toàn lãnh thổ.

Lập luận của phía Hoa Kỳ đưa ra là những người này dù chưa mất quốc tịch Việt Nam nhưng hiện tại có quốc tịch và mang hộ chiếu Hoa Kỳ nhập cảnh Việt Nam nên các cơ quan Hoa Kỳ có trách nhiệm bảo hộ ngoại giao đối với họ.

Về phía Việt Nam, căn cứ Luật Quốc tịch có hiệu lực từ ngày 15/7/1988, “Nhà nước CHXHCN Việt Nam chỉ công nhận công dân Việt Nam có một quốc tịch là quốc tịch Việt Nam” (Điều 3), chúng ta đã nhiều lần bác bỏ quyền bảo hộ ngoại giao của Hoa Kỳ đối với những người có quốc tịch Việt Nam đồng thời cũng có quốc tịch Hoa Kỳ.

Yêu sách và thỏa hiệp

Từ đầu những năm 90, trong các cuộc đàm phán bình thường hóa quan hệ song phương, phía Hoa Kỳ đề nghị đối với những người mang hộ chiếu Hoa Kỳ bị bắt ở Việt Nam thì Việt Nam cho viên chức lãnh sự của họ ở Bangkok vào thực hiện công tác bảo hộ hoặc cho phép ủy quyền cho nước thứ ba (Australia) bảo hộ quyền lợi của công dân Hoa Kỳ tại Việt Nam.

Trong đàm phán tại Hà Nội tháng 3/1994 về việc lập cơ quan liên lạc ở thủ đô hai nước, Hoa Kỳ nêu lại yêu cầu bảo hộ ngoại giao người hai quốc tịch và thậm chí còn cho đó là điều kiện tiên quyết để thành lập cơ quan liên lạc. Tất cả các đề nghị trên đều không được chấp nhận.

Tuy nhiên, yêu cầu chính trị đặt ra lúc này là tìm cách “hóa giải” xung đột để mở đầu cho một chương mới trong quan hệ hai nước, vì lợi ích lâu dài của nhân dân Việt Nam và nhân dân Hoa Kỳ, nhưng vẫn phải phù hợp với pháp luật Việt Nam, pháp luật và tập quán quốc tế.

Các văn kiện pháp luật quốc tế, từ Hội nghị tư pháp quốc tế La Haye năm 1930 đều nhắc đến nguyên tắc “quốc tịch hiệu quả” trong giải quyết xung đột hai quốc tịch, theo đó nếu người hai quốc tịch sinh sống thường xuyên ở một nước mà họ có quốc tịch, nơi diễn ra các hoạt động kinh tế, xã hội chính, nơi (nước) mà họ mang hộ chiếu thì quốc tịch đó được coi là “quốc tịch hữu hiệu”. Áp dụng điều này vào những người Việt Nam sinh sống ở Hoa Kỳ và có quốc tịch Hoa Kỳ thì quốc tịch Hoa Kỳ được coi là quốc tịch hữu hiệu so với quốc tịch Việt Nam. Nhưng mặt khác khi họ đang ở trên lãnh thổ Việt Nam, nơi mà họ cũng có quốc tịch, thì Nhà nước Việt Nam lại hoàn toàn có quyền chỉ coi họ là công dân Việt Nam (như quy định tại điều 3 Luật quốc tịch 1988). Điều này cũng phù hợp với tập quán quốc tế phổ cập.

Tuy nhiên trong Luật quốc tịch Việt Nam (điều 16) lại có quy định là nếu điều ước quốc tế có quy định khác thì áp dụng quy định của điều ước đó. Trước đó, tại Tờ trình Quốc hội ngày 4/6/1988, Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) đã nêu rõ “tinh thần của dự thảo Luật là nếu có nảy sinh tranh chấp về vấn đề quốc tịch giữa nước ta và nước khác thì có thể thông qua đàm phán giải quyết”.

Chính trên cơ sở pháp luật này mà Lãnh đạo cấp cao của ta đã “bật đèn xanh” để tháo gỡ vướng mắc trong quan hệ với Hoa Kỳ và sau này với cả Australia về cùng một vấn đề.

Ngày 20-21/5/1994, Thứ trưởng Ngoại giao Lê Mai và Trợ lý Ngoại trưởng Hoa Kỳ Wilston Lord đã ký trao đổi thư thỏa thuận (tạo thành điều ước quốc tế) về việc mở Cơ quan đại diện ở thủ đô hai nước. Kèm thư thỏa thuận này là Phụ lục Biên bản thỏa thuận, trong đó đề cập việc cơ quan chức năng Việt Nam sẽ thông báo cho phía Hoa Kỳ trong vòng 96 giờ về việc bắt giữ những người mang hộ chiếu Hoa Kỳ, dù họ còn hay đã mất quốc tịch Việt Nam; Việt Nam cũng tạo điều kiện cho viên chức lãnh sự Hoa Kỳ thực hiện quyền bảo hộ ngoại giao. Việc này cũng áp dụng nếu người mang quốc tịch Việt Nam bị bắt giữ ở Hoa Kỳ (điểm 5).

Đáp lại, phía Hoa Kỳ cũng cam kết không ủng hộ hoặc dung túng những hoạt động lật đổ hoặc làm mất ổn định tình hình ở Việt Nam (điểm 4).

Hai mươi lăm năm đã qua đi. Quan hệ song phương Việt Nam - Hoa Kỳ đã có những bước tiến vượt bậc, trở thành những đối tác toàn diện, tin cậy và ủng hộ lẫn nhau. Cộng đồng người Việt Nam ở Hoa Kỳ ngày càng có nhiều hoạt động thiết thực vun đắp cho mối quan hệ đó. Đối với họ, những thỏa thuận của 26 năm trước giúp họ yên tâm và tin tưởng hơn khi về Việt Nam đầu tư, làm ăn hay đơn thuần chỉ thăm lại quê hương, còn thực ra bây giờ Quê hương là nơi mà họ luôn muốn trở về.