Chính sách ngoại giao nước nhỏ nhìn từ thỏa thuận an ninh Mỹ-Philippines

Ngày 11/2, chính quyền Tổng thống Philippines Rodrigo Duterte thông báo chấm dứt thỏa thuận Các Lực lượng Thăm viếng (VFA) mà nước này ký với Mỹ hồi năm 1998, một thỏa thuận quân sự quan trọng trong mối quan hệ liên minh Mỹ-Philippines. Việc chấm dứt sẽ chính thức có hiệu lực sau thời hạn 180 ngày, khoảng thời gian để hai bên đàm phán về một thỏa thuận mới.

Bước đi nhiều ẩn ý

Bước đi của Manila nhằm thu hẹp mối quan hệ liên minh với Washington mang những ẩn ý đáng quan tâm. Các nước nhỏ đang phải đối mặt với những hạn chế chiến lược khi theo đuổi những lợi ích an ninh quốc gia của mình không phải là những mô hình thu nhỏ của các nước lớn hơn.

Do đó, việc định hình những vấn đề xung quanh VFA liên quan bản chất và sắc thái của “chính sách đối ngoại nước nhỏ” ở Philippines là điều quan trọng.

Đối với các nước nhỏ, việc giảm thiểu những rủi ro địa chính trị là nhiệm vụ cấp bách mang tính chiến lược. Không giống như các cường quốc lớn, các nước nhỏ không thể chủ yếu dựa vào năng lực của mình để đảm bảo sự an ninh của họ.

Vì vậy, việc thúc đẩy mối quan hệ an ninh với các nước khác, theo nhiều cách khác nhau, là nhiệm vụ quan trọng hơn nhiều đối với các nước nhỏ. Chẳng hạn như đối với Philippines, nước này hồi năm 1951 ký với Mỹ Hiệp ước tương hỗ quốc phòng (MDT) và đây là một trụ cột chính trong dàn xếp an ninh của Manila trong hàng chục năm qua.

Các nước nhỏ cũng cần thực hiện công cuộc hiện đại hóa quốc phòng. Tuy nhiên, việc củng cố năng lực quân sự và duy trì mối quan hệ an ninh mạnh mẽ với các nước khác lại không phải là những mục tiêu loại trừ lẫn nhau.

Thí dụ, trong mối quan hệ an ninh Mỹ-Philippines, bằng việc cung cấp nền tảng pháp lý cho các cuộc tập trận và huấn luyện quân sự, VFA đã giúp củng cố các nỗ lực của Manila trong việc tăng cường năng lực cho Các lực lượng Vũ trang Philippines.

Theo tài liệu Chiến lược An ninh Quốc gia của Philippines, sự đối địch giữa các cường quốc lớn do sự trỗi dậy của Trung Quốc là một mối quan tâm chiến lược lâu dài hiện hữu ở khu vực châu Á-Thái Bình Dương. Không có gì ngạc nhiên trước vai trò ngày càng tăng của Bắc Kinh trên chính trường quốc tế.

Bởi các cường quốc đang trỗi dậy thường tìm cách gắn sự thịnh vượng kinh tế của mình với tầm ảnh hưởng địa chính trị. Trong khi đó, các cường quốc đang nổi có thể quyết đoán hơn khi theo đuổi những lợi ích nhất định vốn có thể khác biệt so với những lợi ích của các nước khác.

Hai mục tiêu chiến lược

Những điều chỉnh chiến lược, mà đa phần do các cường quốc chủ đạo quyết định, cần phản ánh những thực tế địa chính trị mới. Các nước nhỏ nhìn chung ủng hộ một trật tự quốc tế có lợi cho họ.

Trong bối cảnh quốc tế hiện nay, các nước nhỏ cần theo đuổi hai mục tiêu chiến lược vốn có thể không “ăn nhập” với nhau: Đó là thích nghi với môi trường địa chiến lược đang thay đổi, đồng thời bảo vệ những lợi ích cốt lõi của mình.

Môi trường chiến lược vốn được hình thành bởi cuộc cạnh tranh cường quốc lớn làm lộ rõ nhận thức của các nước nhỏ về nguy cơ họ dễ đối mặt với rủi ro và thách thức. Một số nhà quan sát lập luận rằng sự hiện diện của Mỹ ở Philippines đã khiến Manila phải đối mặt với cuộc cạnh tranh cường quốc lớn kể từ khi Bắc Kinh tiến hành các hành động đáp lại ý đồ của Washington nhằm cô lập Trung Quốc.

Tuy nhiên, ngay cả khi Philippines muốn né tránh sự đối địch chiến lược này thì thực tế về vị trí địa lý cho thấy quốc đảo Đông Nam Á này chắc chắn không thể tránh khỏi sự cạnh tranh nước lớn.

Hồi năm 1995, Trung Quốc đã lợi dụng khoảng trống quyền lực sau khi Thượng viện Philippines năm 1991 quyết định không cho phép mở rộng sự hiện diện các căn cứ quân sự của Mỹ ở nước này để chiếm đóng Đá Vành Khăn ở quần đảo Trường Sa thuộc Biển Hoa Nam (Biển Đông) mà Philippines kiểm soát trước đó.

Do không có lực lượng cân bằng, dường như nỗ lực tìm kiếm vị thế bá quyền ở khu vực của Trung Quốc đã không vấp phải rào cản nào, gây phương hại các nước nhỏ.

Cũng có những chỉ trích về hành động của Washington ở khu vực, đặc biệt liên quan vấn đề Biển Đông. Trung Quốc đã chiếm bãi cạn Scarborough và xây dựng các đảo đá nhân tạo. Tuy nhiên, sự hiện diện quân sự của Mỹ ở khu vực lại không ngăn cản hành động này của Bắc Kinh.

Khi Trung Quốc đã thiết lập được các tiền đồn quân sự ở Biển Đông thì Mỹ và các đồng minh khu vực có cùng chung lợi ích trong việc ngăn chặn cách hành xử của Bắc Kinh ở khu vực hàng hải tranh chấp này.

Do đó, với những nỗ lực được VFA bảo trợ, Washington lâu nay đã có thể ngăn chặn được nhiều hơn kế hoạch của Trung Quốc nhằm thiết lập một đảo nhân tạo ở bãi cạn Scarborough, “mắt xích” cuối cùng trong “tam giác chiến lược” của Bắc Kinh nhằm độc chiếm Biển Đông.

Mỹ có tiềm lực kinh tế và quân sự để đối trọng với một Trung Quốc ngày càng quyết đoán. Việc Mỹ tiếp tục hiện diện quân sự ở Philippines, dưới sự bảo trợ của VFA, và ở khu vực Đông Á, có ý nghĩa quan trọng trong việc duy trì cán cân quyền lực khu vực.

Mặc dù mối quan hệ liên minh Mỹ-Philippines chưa đạt mức hoàn hảo song tình trạng quan hệ này được cho là có lợi hơn đối với Manila trong việc giảm thiểu những rủi ro địa chính trị.

Những lựa chọn địa chính trị

Các nước nhỏ có những lựa chọn địa chính trị hết sức hạn hẹp và điều này bất lợi đối với một số nước. Sự thận trọng và chủ nghĩa thực dụng, chứ không phải chủ nghĩa lý tưởng xa rời thực tế địa chính trị, cần trở thành “kim chỉ nam” định hướng cho chính sách đối ngoại của các nước nhỏ.

Một lựa chọn khác là “xóa sổ” hoàn toàn sự hiện diện quân sự của Mỹ ở Philippines, như những gì đã xảy ra trong những năm đầu 1990, sẽ dỡ bỏ những rào cản còn lại đối với kế hoạch bành trướng hàng hải của Trung Quốc.

Các nước nhỏ coi việc thiết lập các mối quan hệ an ninh với các nước khác là nền tảng quan trọng để thực hiện những lợi ích của mình, đặc biệt trong bối cảnh những thách thức an ninh chung hiện nay.

VFA thúc đẩy mục tiêu này trong việc mở rộng không gian hợp tác an ninh của Manila. Ví dụ, cuộc tập trận thường niên Balikatan giữa Mỹ và Philippines đã phát triển từ một hoạt động quân sự song phương thành một hoạt động đa phương, bao gồm sự tham gia của các nước khác nằm trong hệ thống đồng minh và đối tác do Mỹ dẫn đầu, trong đó có Australia, Nhật Bản và Việt Nam. Nếu không có VFA, tương lai của nền tảng hợp tác an ninh quan trọng này sẽ trở nên khó đoán định.

Mặc dù cấu trúc của hệ thống quốc tế phần lớn được định hình bởi cán cân quyền lực giữa hoặc trong số các cường quốc song các nước nhỏ không phải là không đóng vai trò gì. Nhiều nước nhỏ ở Đông Nam Á đã theo đuổi các chính sách “phòng bị nước đôi” trong môi trường địa chiến lược mới nơi mà sự liên minh và liên kết theo mô hình thời Chiến tranh Lạnh ngày càng trở nên khó khăn.

Rủi ro đối với các nước nhỏ nằm ở chỗ sai lầm trong bất kỳ lựa chọn nhị phân nào cũng sẽ làm bộc lộ nền tảng chiến lược tổng thể của mọi quyết định chính sách đối ngoại quan trọng của các nước đó.