IUU và nỗ lực bảo vệ hệ sinh thái biển

Đánh bắt cá bất hợp pháp, không báo cáo và không theo quy định (IUU) là một trong những mối đe dọa lớn nhất đối với hệ sinh thái biển. Việc thiết lập, áp dụng và thực thi các quy định IUU là rất quan trọng để đảm bảo tính bền vững của nghề cá toàn cầu và sức khỏe của hệ sinh thái biển.

Vùng 5 Hải quân thực hiện tốt đợt triển khai cao điểm chống khai thác IUU Gỡ ‘thẻ vàng’ IUU: Đồng lòng hành động vì hình ảnh quốc gia Chống khai thác IUU đã có sự chuyển biến, cần thêm sự nỗ lực từ địa phương

Để giám sát hoạt động khai thác IUU tốt hơn, các cơ quan giám sát đang chuyển sang sử dụng các thiết bị theo dõi vệ tinh và trí tuệ nhân tạo. Ảnh minh họa. (Nguồn: Shutterstock)

Lịch sử của quy định đánh bắt cá IUU bắt đầu từ giữa thế kỷ XX khi sự phát triển nhanh chóng của công nghệ dẫn đến đánh bắt quá mức và cạn kiệt nguồn lợi cá. Những nỗ lực ban đầu nhằm giải quyết lo ngại này đã được thực hiện thông qua các hiệp định song phương và đa phương, mặc dù thường bị hạn chế về phạm vi và tính hiệu quả.

Quá trình hình thành

IUU lần đầu tiên được đưa ra thảo luận tại Ủy ban của Công ước về bảo tồn tài nguyên sinh vật tại Nam Cực năm 1980. Công ước Liên hợp quốc về Luật Biển năm 1982 (UNCLOS) tuy không có quy định trực tiếp về IUU nhưng đã có những quy định điều chỉnh hoạt động này và chủ yếu được giải thích thông qua các quy định về quyền khai thác tài nguyên sinh vật của quốc gia ven biển.

Các quy định về IUU tiếp tục được nhắc đến trong Nghị quyết số 55/7 của Đại hội đồng Liên hợp quốc ban hành năm 2001. Nghị quyết kêu gọi các nước hợp tác thông qua một kế hoạch hành động quốc tế được xây dựng trong khuôn khổ Tổ chức Nông lương thế giới (FAO) nhằm chống lại hành vi IUU.

Thực hiện đề xuất đó của Đại hội đồng, năm 2001, FAO đã ban hành Chương trình hành động quốc tế nhằm ngăn ngừa, phòng tránh và loại bỏ các hành vi đánh bắt cá bất hợp pháp, trong đó chính thức ghi nhận IUU là thuật ngữ được hợp thành bởi ba hành vi gồm: Hành vi đánh bắt bất hợp pháp (illegal) là các hoạt động: (i) được thực hiện bởi tàu thuyền nước ngoài trong các vùng biển thuộc chủ quyền hoặc quyền chủ quyền của một quốc gia mà không được quốc gia đó cho phép hoặc vi phạm các quy định pháp luật của quốc gia đó về vấn đề nghề cá; (ii) được thực hiện bởi tàu thuyền mang cờ quốc gia thành viên của một tổ chức quản lý nghề cá khu vực thực hiện hoạt động đánh bắt thủy sản trái với quy định của tổ chức đó về vấn đề bảo tồn và quản lý nguồn lợi thủy sản theo luật pháp quốc tế; hoặc là (iii) tàu thuyền mang cờ một quốc gia là đối tác của tổ chức quản lý nghề cá khu vực thực hiện hoạt động đánh bắt thủy sản trái với quy định của tổ chức đó về vấn đề bảo tồn và quản lý nguồn lợi thủy sản theo luật pháp quốc tế. Đánh cá bất hợp pháp khiến cho quy mô đàn cá giảm mạnh, suy giảm lợi ích kinh tế của các cư dân và quốc gia bị tác động của việc đánh cá bất hợp pháp.

Hành vi đánh bắt không được báo cáo (unreported) là hoạt động đánh bắt: (i) được thực hiện bởi tàu thuyền trong vùng biển thuộc chủ quyền hoặc quyền chủ quyền của một quốc gia nhưng không báo cáo hoặc báo cáo sai sự thật cho cơ quan có thẩm quyền của quốc gia đó, trái với các quy định trong pháp luật của quốc gia đó; hoặc là (ii) được thực hiện bởi tàu thuyền đánh bắt thủy sản trong vùng biển của một tổ chức quản lý nghề cá khu vực nhưng không báo cáo hoặc báo cáo sai sự thật, trái với các quy định về thủ tục báo cáo của tổ chức đó. Điều này dẫn tới thất bại trong quản lý nghề cá và tình trạng khai thác quá mức các đàn cá gia tăng.

Hành vi đánh bắt không được kiểm soát (unregulated) là các hoạt động đánh bắt: (i) xảy ra trong vùng biển thuộc sự quản lý của một tổ chức quản lý nghề cá khu vực. Hành động này được thực hiện bởi tàu thuyền không có quốc tịch hoặc mang cờ của một quốc gia không phải thành viên của tổ chức quản lý nghề cá đó hoặc được thực hiện không phù hợp với các biện pháp về bảo tồn và quản lý tài nguyên của tổ chức nghề cá đó; hoặc là (ii) đánh bắt thủy sản trong các vùng biển hoặc tại các ngư trường không có quy định về biện pháp bảo tồn và quản lý tài nguyên. Đồng thời, việc đánh bắt này được thực hiện trái với nghĩa vụ của các quốc gia về bảo tồn tài nguyên sinh vật biển theo luật quốc tế. Đánh bắt không theo quy định kéo theo hậu quả là cạn kiệt các đàn cá.

Cách tiếp cận khác nhau

Sự ra đời của các quy định này cung cấp các biện pháp toàn diện cho các quốc gia để chống lại hoạt động đánh bắt cá bất hợp pháp, nhấn mạnh sự cần thiết của các hệ thống kiểm soát và giám sát trong phát hiện và ngăn chặn các hoạt động IUU một cách hiệu quả.

Đến năm 2009, Thỏa thuận về các biện pháp của các quốc gia có cảng (PSMA) được thông qua nhằm mục đích ngăn chặn cá đánh bắt IUU xâm nhập vào thị trường quốc tế thông qua các biện pháp kiểm soát cảng nghiêm ngặt. Sau đó, các tổ chức quản lý nghề cá khu vực (RFMO) ra đời đóng vai trò quan trọng trong việc quản lý trữ lượng cá ở các khu vực cụ thể, thực hiện các biện pháp chống khai thác IUU và điều phối hợp tác quốc tế.

Chương trình Tài liệu đánh bắt (CDS) theo dõi cá từ khâu đánh bắt đến khi đưa ra thị trường, bảo đảm rằng chỉ đưa những loài cá được đánh bắt hợp pháp vào chuỗi cung ứng. Các biện pháp trừng phạt và hình phạt nghiêm khắc, bao gồm phạt tiền, tịch thu tàu và cấm các tàu vi phạm đánh bắt cá ở một số khu vực đối với các hoạt động IUU có tác dụng ngăn chặn đáng kể vi phạm ở trong phạm vi nhất định. Trên thế giới, các quốc gia, vùng lãnh thổ khác nhau đã áp dụng các cách tiếp cận khác nhau để thực hiện và thực thi các quy định IUU, tiêu biểu là Liên minh châu Âu (EU), Mỹ và Indonesia.

Được đánh giá là khu vực luôn đi đầu trong phòng chống các hoạt động IUU, EU đã nỗ lực không ngừng trong việc xây dựng và thi hành hệ thống các biện pháp kiểm soát đối với các hoạt động này. Từ năm 1993, Hội đồng EU ban hành một số quy định để thực thi Chính sách nghề cá chung như: Nghị quyết của Hội đồng số 1093/94 ngày 6/5/1994 quy định điều kiện tàu cá của quốc gia thứ ba được dỡ hàng tại các cảng của quốc gia thuộc EU; Nghị quyết số 1447/1999 ngày 24/6/1999 quy định biện pháp xử lý đối với việc vi phạm Chính sách nghề cá chung; Nghị quyết số 2847/93 năm 2005 thiết lập hệ thống kiểm soát áp dụng đối với Chính sách nghề cá chung…

Các quy định này quy định nghĩa vụ của các quốc gia thành viên EU trong việc bảo đảm thực thi quy định về bảo tồn và quản lý đối với tất cả các tàu cá mang cờ của quốc gia mình hoạt động trong nội thuỷ, vùng lãnh hải của quốc gia thứ ba và tại vùng biển quốc tế. Từ năm 2007, Ủy ban châu Âu (EC) bắt đầu thực hiện quá trình tham vấn về Quy định IUU, thiết lập Quy định toàn diện IUU của EU về cấm nhập khẩu cá đánh bắt IUU. EU cũng duy trì hệ thống “thẻ vàng” và “thẻ đỏ” để xác định các quốc gia vi phạm.

Mỹ là quốc gia đánh bắt và nhập khẩu lớn các nguồn thủy sản. Do vậy, phòng chống các hoạt động đánh bắt IUU luôn là ưu tiên quốc tế hàng đầu của Mỹ. Năm 2001, nước này đã hỗ trợ thông qua Kế hoạch hành động quốc tế để ngăn chặn, hạn chế và xóa bỏ đánh bắt IUU của FAO, đồng thời thông qua Kế hoạch hành động quốc gia vào năm 2004.

Bên cạnh các chương trình giám sát, quản lý giải pháp và truy xuất nguồn gốc đối với thủy sản được đánh bắt bởi các tàu mang cờ của mình, đối với tàu thuyền và thủy sản có nguồn gốc của các quốc gia khác, Mỹ thiết lập các cơ chế giám sát nhập khẩu khá chặt chẽ đối với thủy sản từ các nước thứ ba. Ngày 9/12/2016, Mỹ ban hành Đạo luật quản lý và bảo tồn nghề cá Magnuson-Stevens (MSA), tạo khuôn khổ quản lý nghề cá biển. Nước này cũng áp dụng Đạo luật bảo vệ lệnh cấm đánh bắt cá bằng lưới trôi trên biển để giải quyết vấn đề IUU toàn cầu.

Indonesia là một trong những quốc gia chịu ảnh hưởng nặng nề của hoạt động đánh bắt IUU và là nơi diễn ra 30% số vụ đánh bắt cá bất hợp pháp trên toàn thế giới. Từ thực tế đó, Indonesia triển khai nhiều biện pháp như bắt giữ tàu cá và ngư dân (kể cả ngư dân trong nước và nước ngoài), tịch thu và tiêu hủy các tàu đánh bắt vi phạm.

Nỗ lực của Việt Nam

Là quốc gia ven biển, Việt Nam giống như hầu hết các quốc gia có biển khác, đang phải đối mặt với vấn nạn IUU. Để đối phó với những thách thức này, Việt Nam đã thực hiện đáng kể các bước thiết lập và tăng cường các quy định IUU và đạt được những tiến bộ rõ rệt, bao gồm cải cách lập pháp, xây dựng năng lực và nỗ lực hợp tác quốc tế.

Việt Nam đã ban hành một số luật và quy định để chống khai thác IUU, trong đó Luật thủy sản năm 2017 là nền tảng cho những nỗ lực này, cung cấp khung pháp lý toàn diện cho việc quản lý và bảo tồn nghề cá. Chính phủ đã ban hành Kế hoạch hành động quốc gia nhằm ngăn chặn và loại bỏ hoạt động khai thác IUU, đưa ra các biện pháp cụ thể nhằm tăng cường quản lý và thực thi nghề cá, lắp đặt hệ thống giám sát trên tàu cá và tăng cường kiểm soát cảng để bảo đảm tuân thủ các quy định đánh bắt bền vững.

Bên cạnh các thành tựu đã đạt được, Việt Nam đang phải đối mặt với một số thách thức trong thực hiện quy định IUU như nguồn lực và năng lực hạn chế, khung pháp lý chưa thực sự đến được với ngư dân và đặc biệt là môi trường hàng hải phức tạp, liên quan đến các yếu tố kinh tế xã hội đặc thù.

Về lâu dài, xét tổng thể, giải quyết vấn đề đánh bắt cá IUU đòi hỏi một cách tiếp cận toàn diện và đa chiều, bao gồm sự hợp tác giữa các chính phủ, doanh nghiệp, tổ chức, người dân, các bên liên quan trong ngành và cộng đồng quốc tế. Bằng cách thực hiện các khuôn khổ pháp lý mạnh mẽ, tăng cường khả năng thực thi, khai thác, đổi mới công nghệ và thúc đẩy hợp tác quốc tế, các quốc gia có thể chống lại hoạt động khai thác IUU một cách hiệu quả và bảo vệ tính bền vững của tài nguyên biển cho các thế hệ tương lai.