Nhìn lại UNCLOS sau 40 năm

PGS. TS, Đại sứ Nguyễn Hồng Thao.

Ngày 30/4/1982, sau 9 năm đàm phán (1973-1982), văn bản đàm phán cuối cùng về Công ước Liên hợp quốc về Luật Biển (UNCLOS) 1982 đã được nhất trí thông qua và ngày 10/12/1982, Công ước đã được mở ký. Tới nay sau 40 năm, Công ước là một trong những thành tựu quan trọng nhất của luật pháp quốc tế và của Liên hợp quốc (LHQ) trong thế kỷ XX. Ông có đồng ý với nhận định này không? Vì sao UNCLOS được coi là Hiến pháp về biển và đại dương?

Chúng ta cần nhìn lại lịch sử để đánh giá tầm quan trọng của UNCLOS. Đây là một trong những thành tựu quan trọng nhất của luật pháp quốc tế và của LHQ không chỉ trong thế kỷ XX mà đang và sẽ là thành tựu quan trọng trong lịch sử phát triển của luật biển quốc tế.

Thứ nhất, UNCLOS đã khắc phục được các điểm yếu của các Công ước về Luật Biển thông qua tại Geneva năm 1958. Nếu Công ước về lãnh hải và vùng tiếp giáp lãnh hải cũng như Công ước về thềm lục địa năm 1958 không giải quyết triệt để được vấn đề bề rộng vùng biển thì UNCLOS đã phân định các vùng biển thuộc chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán của quốc gia ven biển, biển cả và vùng đáy biển di sản chung của loài người một cách rõ ràng và được sự ủng hộ của các quốc gia, thành viên và không thành viên của Công ước.

Từ nguyên tắc “Đất thống trị biển”, Công ước cho phép các quốc gia ven biển mở rộng chủ quyền ra một vùng nước tiếp liền lãnh thổ với tên gọi lãnh hải 12 hải lý. Các quốc gia ven biển có quyền chủ quyền về mặt kinh tế và các quyền tài phán trên vùng biển đặc quyền kinh tế rộng 200 hải lý tính từ đường cơ sở và vùng thềm lục địa là sự kéo dài tự nhiên của lãnh thổ đất liền ra biển cho tới rìa ngoài của thềm lục địa, hoặc kết thúc ở khoảng cách 350 hải lý tính từ đường cơ sở hoặc 100 hải lý tính từ đường đẳng sâu 2500m.

Nơi nào rìa ngoài của thềm lục địa kết thúc ở khoảng cách gần hơn 200 hải lý thì thềm lục địa kéo ra đến 200 hải lý tính từ đường cơ sở. Trong khi thực hiện các quyền và lợi ích của mình, quốc gia ven biển tôn trọng quyền qua lại không gây hại trong lãnh hải và các quyền tự do biển cả trong vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa mà các quốc gia khác được hưởng.

Công ước quy định đầy đủ nhất chế độ pháp lý các vùng biển cả và vùng đáy biển di sản chung của loài người. Công ước đã giải quyết cơ bản mâu thuẫn giữa “tự do biển cả” và xu thế tiến ra biển không giới hạn của các quốc gia.

Thứ hai, UNCLOS đã giải quyết các vấn đề trên biển một cách tổng thể, không phân mảnh như thể hiện trong 4 Công ước về luật biển năm 1958. Công ước thiết lập lần đầu tiên một bộ quy tắc cho các hoạt động biển và đại dương, xây dựng trật tự pháp lý mới trên biển đầy tiềm năng.

Công ước thiết lập và thúc đẩy chế độ pháp lý quản lý và bảo tồn tài nguyên biển, bảo vệ môi trường biển, nghiên cứu khoa học biển, chuyển giao công nghệ biển một cách đồng bộ và hiệu quả trên cơ sở tiếp cận tích hợp và dựa trên hệ sinh thái.

Sau Công ước, một loạt sáng kiến trong các lĩnh vực này đã được triển khai. Sau Chương 17 của Kế hoạch hành động 21 Hội nghị LHQ về môi trường và phát triển năm 1992, Đại hội đồng LHQ thông qua Nghị quyết số 66/288 ngày 27/7/2012 về “Tương lai chúng ta mong muốn” công nhận rằng đại dương, biển và vùng ven biển tạo thành một thành phần tích hợp và thiết yếu của hệ sinh thái Trái đất.

Nghị quyết số 71/312 của Đại hội đồng LHQ ngày 6/7/2017 “Đại dương của chúng ta, tương lai của chúng ta” kêu gọi hành động thực hiện Mục tiêu phát triển bền vững 14: Bảo tồn và sử dụng bền vững các đại dương, biển và tài nguyên biển để phát triển bền vững.

Các quốc gia cam kết hành động để giảm tỷ lệ và tác động của ô nhiễm đối với các hệ sinh thái biển, bao gồm thông qua việc thực thi hiệu quả các công ước có liên quan được thông qua trong khuôn khổ của Tổ chức Hàng hải quốc tế và theo dõi các sáng kiến có liên quan như Chương trình hành động toàn cầu bảo vệ môi trường biển khỏi các hoạt động trên đất liền, phấn đấu đến năm 2025, dựa trên dữ liệu khoa học thu thập được, đạt được sự giảm đáng kể các mảnh vụn biển, đặc biệt là rác thải nhựa, chất ô nhiễm hữu cơ bền vững, kim loại nặng và các hợp chất dựa trên nitơ, từ một số nguồn vận chuyển biển và có nguồn gốc từ đất liền.

Thứ ba, Công ước UNCLOS bảo vệ quyền tự do hàng hải, an toàn trên biển, phối hợp với Tổ chức Hàng hải quốc tế tạo môi trường thuận lợi cho giao thông hàng hải quốc tế, Công ước là cơ sở đấu tranh chống các tội phạm trên biển, đặc biệt trấn áp cướp biển và tội phạm cướp có vũ trang trên biển. Theo điều 100 của Công ước, tất cả các quốc gia được yêu cầu hợp tác ở mức độ tối đa có thể trong việc trấn áp cướp biển.

Thứ tư, Công ước thiết lập một trật tự pháp lý mới trên biển trên cơ sở công bằng và bảo vệ quyền lợi chính đáng của các quốc gia nhỏ, các quốc gia đang phát triển. Trật tự pháp lý mới này thay thế cho trật tự pháp lý cũ do các nước phương Tây thiết lập trong các Công ước luật biển năm 1958, có lợi cho các nước có trình độ khoa học công nghệ biển cao và kinh tế biển phát triển.

Hội nghị luật biển lần thứ ba đã tạo điều kiện cho các quốc gia đang phát triển nói lên tiếng nói của mình. Hai sáng kiến mới quan trọng trước Hội nghị của LHQ lần thứ ba về luật biển được UNCLOS thông qua chính là đề xuất của Malta về Vùng đáy biển di sản năm 1967 và vùng đặc quyền kinh tế 200 hải lý của Kenya năm 1972. Quyền lợi của các quốc gia không có biển, quốc gia bất lợi về mặt địa lý, quốc gia quá cảnh đã được bảo đảm công bằng hơn.

Thứ năm, UNCLOS là văn bản pháp lý đầu tiên đưa ra quy định về cơ chế hoà giải bắt buộc và giải quyết tranh chấp bắt buộc. các cơ chế này đã ngày càng được nhiều nước chú ý sử dụng, giảm thiểu thời gian và tạo cơ hội cho các quốc gia sử dụng bên thức ba trong giải quyết các tranh chấp biển một cách công bằng, khách quan. UNCLOS cũng tạo ra những cơ quan mới về giải quyết tranh chấp biển và quản lý biển như Toà án quốc tế về Luật biển, Ủy ban ranh giới thềm lục địa hay Cơ quan quyền lực Đáy đại dương.

Thứ sáu, UNCLOS thể hiện cao nhất tính pháp điển hóa tập quán quốc tế và sự phát triển tiến bộ của Luật quốc tế trong lĩnh vực biển. Ngoài phần liên quan đến Đáy biển - di sản chung của loài người, hầu hết các quy định của Công ước đều mang tính tập quán nên một số quốc gia không tham gia Công ước như Mỹ cũng được thừa hưởng các thành quả của Công ước. Chính vì vậy có thể nói sau Hiến chương LHQ, UNCLOS là Công ước được sự ủng hộ rộng rãi nhất từ 168 thành viên và cả các nước không thành viên như Mỹ. Đó cũng là lý do vì sao UNCLOS được coi là Hiến pháp về biển và đại dương.

UNCLOS ra đời sau khi kết thúc Hội nghị Liên hợp quốc về Luật Biển lần thứ ba với 11 phiên họp, diễn ra từ năm 1973 đến năm 1982. (Nguồn: UN)

Hiện nay có một số ý kiến cho rằng UNCLOS không giải quyết hết các vấn đề của luật biển, ví dụ vấn đề bảo tồn đa dạng sinh học ở các vùng biển nằm ngoài quyền tài phán quốc gia hay nước biển dâng chưa được UNCLOS đề cập. Điều này có ảnh hưởng đến tính nhất quán của UNCLOS không?

Công ước với tên gọi “Hiến pháp về biển và đại dương” cần được hiểu bao gồm Công ước UNCLOS và các văn kiện liên quan được thoả thuận trên tinh thần phù hợp với mục tiêu và các quy định của Công ước.

Trên thực tế, UNCLOS là cơ sở pháp lý vững chắc để giải quyết các vấn đề liên quan đến quản lý các hoạt động biển và vùng biển. Công ước cũng là cơ sở để phát triển các thoả thuận quốc tế mới.

Phần mở đầu của UNCLOS nhấn mạnh việc pháp điển hoá và phát triển tiến bộ luật biển trong khuôn khổ Công ước sẽ “đóng góp cho việc củng cố hoà bình, an ninh, hợp tác và quan hệ hữu nghị giữa các quốc gia phù hợp với các nguyên tắc pháp lý và các quyền bình đẳng và thúc đẩy sự phát triển kinh tế và xã hội của các dân tộc trên thế giới”.

Trong khuôn khổ Công ước, nhiều thoả thuận mới đã, đang và sẽ được bàn bạc, thông qua. Chúng ta có thể kể ra đây như Thỏa thuận về áp dụng phần XI của Công ước ký năm 1994, điều chỉnh quan hệ giữa các nước đầu tư ban đầu và Cơ quan quyền lực đáy đại dương. Hiện Thỏa thuận có 150 nước là thành viên.

Hay Hiệp định thực hiện các điều khoản của UNCLOS 1982 về bảo tồn và quản lý đàn cá xuyên biên giới và di cư xa (UNSFA-1995) với 90 nước gia nhập, và Công ước về đa dạng sinh học tại các vùng biển nằm ngoài quyền tài phán quốc gia đang đàm phán vòng thứ 4 tại New York.

Liên quan đến văn bản này, chúng ta có thể tham khảo tuyên bố bằng văn bản của chính phủ Trung Quốc ngày 7/3/2017 đáng giá cao tầm quan trọng của việc bảo tồn và sử dụng bền vững tài nguyên đa dạng sinh học ở các vùng biển nằm ngoài quyền tài phán quốc gia.

Trung Quốc ủng hộ Nghị quyết 69/292 của Đại hội đồng LHQ ngày 19/6/2015 “Phát triển văn bản mang tính ràng buộc quốc tế trong khuôn khổ UNCLOS về bảo tồn và sử dụng bền vững tài nguyên đa dạng sinh học ở các vùng biển nằm ngoài quyền tài phán quốc gia".

Như vậy, văn bản mới này được phát triển trên cơ sở phù hợp và trong khuôn khổ của UNCLOS. Nước biển dâng là hệ quả của biến đổi khí hậu, và có thể làm thay đổi đường cơ sở, thu hẹp vùng biển của các quốc gia ven biển, thậm chí làm lãnh thổ một số quốc gia đảo nhỏ có thể ngập dưới nước hoặc trở nên không thích hợp cho con người đến ở.

Đây là vấn đề mới. Ủy ban Luật quốc tế đã đưa vào chương trình nghiên cứu của mình “Nước biển dâng và luật biển quốc tế” trong thời gian 2019-2023. Các nước, đặc biệt các quốc gia đảo nhỏ hay các nước có châu thổ thấp như Việt Nam hay Bangladesh, đều quan tâm tới việc thảo luận để tìm ra biện pháp ứng phó trên cơ sở các quy định của UNCLOS, không làm thay đổi các quy tắc luật biển hiện hành.

Vì vậy cho đến nay, UNCLOS vẫn là văn bản pháp lý duy nhất, quyền lực nhất để thực thi và giải quyết các vấn đề về biển. Tính nhất quán của UNCLOS được các nước đánh giá và ủng hộ rất cao.

Xin ông cho biết vai trò của UNCLOS trong đàm phán xây dựng Bộ quy tắc ứng xử của các bên ở Biển Đông?

Cách đây 30 năm, ý tưởng về COC đã được Bộ trưởng Ngoại giao các nước Đông Nam Á thể hiện trong Tuyên bố ASEAN năm 1992. Các nước mong muốn có được một bộ quy tắc ứng xử cho các bên ở Biển Đông, tạo nền tảng cho sự ổn định lâu dài trong khu vực và thúc đẩy sự hiểu biết giữa các nước có yêu sách.

Mọi tranh chấp biển phải được giải quyết phù hợp với các nguyên tắc phân định của UNCLOS. Các nguyên tắc trong Tuyên bố ASEAN-Trung Quốc về cách ứng xử của các bên ở Biển Đông (DOC) cũng xuất phát từ các quy định của UNCLOS. Sau một thời gian dài thực hiện DOC, đến nay các nước liên quan muốn nâng cấp lên COC mang tính ràng buộc và hiệu quả.

Hiện nay các bên trong và ngoài khu vực đều có chung một quan tâm là duy trì hòa bình và an ninh, an toàn hàng hải ở Biển Đông. Tất cả các nước đều thấy Biển Đông chứa đựng các tuyến giao thông hàng hải, hàng không địa chiến lược, địa kinh tế quan trọng. Không có hòa bình ở Biển Đông thì khó có thể phát triển.

Tuy nhiên, thực tế là trong khu vực này có những tranh chấp về chủ quyền, các tranh chấp chồng lấn biển. Điều này đặt ra yêu cầu phải giải quyết vấn đề phát sinh bằng các biện pháp hòa bình theo luật pháp quốc tế và UNCLOS. Những tranh chấp liên quan đến hai bên thì hai bên giải quyết, tranh chấp liên quan đến nhiều bên thì nhiều bên giải quyết.

Các nước cần có một COC tốt, có đủ cơ chế giám sát thực thi để quản trị tốt hành vi của các quốc gia, đặc biệt là những nước có chồng lấn về đòi hỏi chủ quyền, ngăn chặn không để bất kỳ bên nào có hành động làm phức tạp thêm tình hình, làm mất lòng tin và ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của các quốc gia theo UNCLOS.

Một COC hiệu quả là COC tạo được lòng tin, bảo đảm không để bên nào làm ảnh hưởng đến hòa bình và ổn định ở Biển Đông cũng như ảnh hưởng đến quyền và lợi ích chính đáng của các bên được xác định phù hợp với UNCLOS 1982.

Xin cảm ơn ông!