| TS. Nguyễn Sĩ Dũng bàn về phân cấp, phân quyền. |
Đề án về “Chiến lược xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam đến năm 2030, định hướng đến năm 2045” đang được tập trung xây dựng.
Sắp tới Dự thảo chiến lược này sẽ được trình Hội nghị BCH Trung ương xem xét, quyết định. Liên quan đến Đề án này, phân cấp, phân quyền là một trong những nội dung rất quan trọng.
Hiện nay, chúng ta thường nói gộp phân cấp, phân quyền với nhau làm một. Nên nội hàm của khái niệm là không thật rõ.
Trong nhiều văn bản của Bộ Nội vụ, thì phân cấp là quyền của cấp trên, nhưng được phân xuống cho cấp dưới. Phân quyền là thẩm quyền được phân chia giữa các cấp chính quyền theo luật. Quả thực đây cũng là một cách hiểu.
Tuy nhiên, có lẽ hợp lý hơn, phân cấp là phân chia chính quyền ra thành các cấp. Phân quyền là phân chia quyền lực (thẩm quyền) giữa các cấp chính quyền. Còn quyền lực của cấp trên, nhưng phân xuống cho cấp dưới thì nên được gọi là ủy quyền.
Về phân cấp, kinh nghiệm của thế giới cho thấy, chính quyền thường được chia thành ba cấp. Đó là chính quyền Trung ương, chính quyền tỉnh và chính quyền địa phương (hay còn gọi là chính quyền quốc gia, chính quyền vùng và chính quyền cơ sở).
Không chỉ các quốc gia đơn nhất như Nhật Bản, mà các quốc gia liên bang như Mỹ, Australia cũng chỉ có 3 cấp: chính quyền liên bang, chính quyền tiểu bang và chính quyền địa phương. Tuy nhiên, cấp chính quyền và cấp hành chính có thể khác nhau. Một số nước như Pháp, Đức có đến 4-5 cấp hành chính như vẫn chỉ có 3 cấp chính quyền. Các cấp hành chính có thể chỉ là đại diện cho chính quyền cấp tỉnh hoặc đại diện cho một nhóm chính quyền cấp địa phương.
Phân chia chính quyền theo ba cấp là hợp lý vì vừa dễ bảo đảm tính liên thông giữa các cấp, vừa làm cho chính quyền không bị quá công kềnh, quy trình quản trị cắt khúc.
Để hoàn thiện Nhà nước pháp quyền, chúng ta cũng nên thiết kế chính quyền thành ba cấp: cấp Trung ương, cấp tỉnh và cấp địa phương. Chúng ta có thể cắt giảm bớt cấp tỉnh, bỏ hẳn cấp huyện, gộp một số cấp xã để thành lập các chính quyền địa phương. Vấn đề là phải kết hợp sao cho hài hòa giữa các tiêu chí về diện tích, dân số với truyền thống văn hóa và phong tục, tập quán của các cộng đồng dân cư.
Về phân quyền, Hiến pháp năm 2013 quy định: “Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương”. (Khoản 2, Điều 112). Như vậy, chúng ta đã có căn cứ hiến định để tiến hành phân quyền.
Tuy nhiên, về cơ bản việc phân quyền hiện nay vẫn đang theo mô hình Xô Viết. Mô hình phân quyền Xô Viết còn gọi là mô hình búp bê Nga Matryoshka - các con búp bê được lồng ghép trong nhau, hoàn toàn giống nhau về hình dạng, màu sắc, chỉ khác nhau về kích cỡ. Cấp chính quyền nào cũng có thẩm quyền bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật, phát triển kinh tế-xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh…
Đây là một cách phân chia thẩm quyền tỏ ra khá trùng lắp, chồng chéo. Do cấp nào cũng có thẩm quyền, nên cuối cùng cấp dưới bao giờ cũng phải chờ ý kiến cấp trên. Quy trình quản trị quốc gia vì vậy trở nên thiếu mạch lạc và thường chậm trễ.
Để bảo đảm một quy trình quản trị quốc gia khoa học và hiệu quả, chúng ta cần phải lựa mô thức phân quyền khác. Trên thế giới có một số mô thức phân quyền, nhưng có hai mô thức rõ ràng đưa lại sự thịnh vượng và sự phát triển vượt bậc cho đất nước.
Đó là mô thức điều chỉnh (regulation): thẩm quyền nào đã phân chia cho trung ương thì không phân chia cho địa phương và ngược lại; và mô thức bổ trợ (subsidiary): tất cả các thẩm quyền mà cấp dưới có thể đảm nhiệm thì giao hết cho cấp dưới, chỉ những thẩm quyền cấp dưới không thể đảm nhiệm mới giao lên cho cấp trên. Anh, Mỹ và các nước theo truyền thống Anh-Mỹ thường phân quyền theo mô thức điều chỉnh; Đức và các nước Bắc Âu, Nhật Bản phân quyền theo mô thức bổ trợ.
Với truyền thống lịch sử và văn hóa của người Việt, phân quyền theo mô thức điều chỉnh có vẻ không phù hợp. Vì người Việt sẽ khó chấp nhận tình trạng cấp dưới có thể to hơn cấp trên, địa phương có thể to hơn Trung ương cho dù chỉ trong một số thẩm quyền.
Phân quyền theo mô thức bổ trợ có vẻ phù hợp hơn. Nếu chúng ta lựa chọn phân quyền theo mô thức này, nên học tập kinh nghiệm của Nhật Bản.