Cơ quan nhân quyền quốc gia (National Human Rights Institutions - NHRIs) là một thiết chế ngày càng phổ biến trên thế giới, tuy nhiên mô hình ít nhiều khác nhau ở các nước.
Đối với các quốc gia chưa có thiết chế này, việc nghiên cứu tham khảo mô hình của các nước khác, đặc biệt là những nước trong cùng khu vực, là có ý nghĩa to lớn.
Từ việc nghiên cứu quá trình hình thành, cơ sở pháp lý và thực tiễn hoạt động của cơ quan nhân quyền quốc gia ở một số nước Đông Nam Á, có thể rút ra những giá trị tham khảo cho việc thành lập cơ quan nhân quyền quốc gia của Việt Nam.
 |
| Việt Nam luôn kiên trì theo đuổi mục tiêu không ngừng đảm bảo quyền con người cho mọi người dân. Những thành tựu trong đảm bảo các quyền dân sự và chính trị là minh chứng sinh động nhất. (Nguồn: tuyengiao.vn) |
Một số mô hình NHRIs ở Đông Nam Á
Trong khu vực Đông Nam Á, có 6/11 quốc gia đã thành lập NHRIs và hầu hết các NHRIs dưới dạng “Ủy ban nhân quyền” (Indonesia, Malaysia, Philippines, Thái Lan và Myanmar), chỉ riêng Đông Timo được thành lập dưới dạng “Thanh tra Quốc hội” (Ombusman).
Ủy ban Nhân quyền quốc gia Indonesia (Komnas HAM) được thành lập theo Sắc lệnh của Tổng thống; là một cơ quan độc lập, có địa vị ngang bằng với các cơ quan nhà nước khác, song có nghĩa vụ trình báo cáo hằng năm lên Hạ viện và Tổng thống. Bản sao các báo cáo này cũng được gửi cho Tòa án Tối cao.
Komnas HAM có 2 mục tiêu chính: (i) Thúc đẩy các điều kiện thực thi quyền con người phù hợp với pháp luật quốc gia và luật quốc tế về nhân quyền; (ii) Tăng cường bảo vệ, phát huy quyền của người dân Indonesia và năng lực tham gia vào các lĩnh vực của đời sống xã hội.
Komnas HAM được giao thẩm quyền tổ chức học tập, nghiên cứu, phổ biến, giám sát và tham gia giải quyết các khiếu nại về nhân quyền. Đồng thời, có quyền điều tra và đánh giá các vụ việc có dấu hiệu vi phạm nhân quyền; quyền triệu tập đương sự để giải quyết vụ việc; quyền điều tra vụ việc và làm trọng tài giữa các bên; quyền gửi kiến nghị liên quan đến các vi phạm nhân quyền tới Chính phủ và Hạ viện. Komnas HAM là cơ quan duy nhất có quyền điều tra các vụ vi phạm nhân quyền hàng loạt, bao gồm cả tội diệt chủng và tội ác chống nhân loại.
Komnas HAM gồm Hội đồng toàn thể và Các tiểu ban, với tổng số là 35 thành viên. Hội đồng toàn thể bao gồm tất cả thành viên và có thẩm quyền cao nhất. Các hoạt động của Komnas HAM đều được triển khai thực hiện thông qua Các tiểu ban và có một Tổng Thư ký (là công chức và không là thành viên) phụ trách.
Các thành viên được Hạ viện lựa chọn dựa trên kiến nghị của Komnas HAM và được Tổng thống chính thức thông qua, có nhiệm kỳ là 5 năm và có thể được tái bổ nhiệm một lần, tuy nhiên cũng có thể bị miễn nhiệm.
Ủy ban Nhân quyền Malaysia (SUHAKAM) được thành lập theo Đạo luật về Ủy ban nhân quyền Malaysia 1999; chịu trách nhiệm trước Quốc hội, thông qua việc nộp báo cáo hằng năm hoặc báo cáo đặc biệt. SUHAKAM độc lập với Chính phủ, không nhận bất cứ chỉ thị nào của Chính phủ mà tự hoạt động theo cơ chế riêng.
SUHAKAM có không quá 20 Ủy viên do Quốc vương bổ nhiệm trên cơ sở kiến nghị của Thủ tướng và chỉ định một Ủy viên làm Chủ tịch. Các Ủy viên được lựa chọn bảo đảm sự cân bằng về giới và sự đa dạng về nền tảng tôn giáo, chính trị, sắc tộc và phải có kiến thức, kinh nghiệm thực tiễn về các vấn đề nhân quyền. Nhiệm kỳ của Ủy viên là 3 năm, có thể tái bổ nhiệm một lần, có thể bị Quốc vương miễn nhiệm hoặc có thể từ nhiệm.
Chức năng và thẩm quyền của SUHAKAM gồm: (i) nâng cao nhận thức và tổ chức giáo dục về nhân quyền; (ii) tham mưu và hỗ trợ Chính phủ trong việc xây dựng văn bản pháp luật, các chỉ thị và thủ tục hành chính; kiến nghị áp dụng các biện pháp cần thiết; (iii) kiến nghị Chính phủ tham gia các văn kiện quốc tế về nhân quyền; (iv) điều tra các đơn thư khiếu nại, tố cáo về mọi hành vi vi phạm nhân quyền; (v) đi thăm các cơ sở giam giữ và nêu các kiến nghị cần thiết; (vi) ra các tuyên bố công khai về nhân quyền khi cần thiết; (vii) thực hiện các hoạt động khác nếu cần thiết.
Ủy ban Nhân quyền Philippines (CHRP) được thành lập theo quy định tại Hiến pháp 1987 và hoạt động theo Sắc lệnh của Tổng thống.
CHRP là một cơ quan độc lập có các chức năng và quyền hạn: (i) điều tra (chủ động hoặc qua khiếu nại, tố cáo) các hành vi vi phạm các quyền dân sự và chính trị; (ii)cung cấp, đề xuất các biện pháp pháp lý thích hợp nhằm bảo vệ, phòng ngừa, trợ giúpcác cá nhân khi quyền con người của họ bị vi phạm, bao gồm cả việc đề xuất bồi thường cho nạn nhân hoặc gia đình của họ; (iii) đến thăm, giám sát các cơ sở giam giữ, nhà tù; (iv) tổ chức các chương trình nghiên cứu, giáo dục và thông tin thường xuyên nhằm thúc đẩy việc tôn trọng nhân quyền; (vi) theo dõi và giám sát sự chấp hành (của Chính phủ) các nghĩa vụ trong các điều ước nhân quyền quốc tế;…
CHRP gồm 1 Chủ tịch và 4 Ủy viên là “công dân sinh ra tại Philippines” và đa số phải là thành viên của đoàn luật sư, do Tổng thống bổ nhiệm với nhiệm kỳ 7 năm và không được tái nhiệm. Các thành viên CHRP trong thời gian tại nhiệm không được phép đảm nhiệm bất kỳ cương vị, công việc hoặc tham gia thực hành bất cứ nghiệp vụ nào khác.
Ngoài 3 NHRIs nêu trên, các NHRIs khác ở Đông Nam Á là Ủy ban Nhân quyền quốc gia Thái Lan (NHRCT), Ủy ban Nhân quyền Quốc gia Myanma (MNHRC) và Văn phòng Thanh tra cho Nhân quyền và Công lý (PDHJ) của Đông Timo.
Nhìn chung, các NHRIs ở khu vực Đông Nam Á đều được thành lập dựa trên cơ sở các quy định của Hiến pháp và/hoặc các đạo luật riêng, và đều có chức năng bán tư pháp (tức là có thẩm quyền tài phán và giải quyết khiếu kiện).
| Trong khu vực Đông Nam Á, có 6/11 quốc gia đã thành lập NHRIs và hầu hết các NHRIs dưới dạng “Ủy ban nhân quyền” (Indonesia, Malaysia, Philippines, Thái Lan và Myanmar), chỉ riêng Đông Timo được thành lập dưới dạng “Thanh tra Quốc hội” (Ombusman). Nhìn chung, các NHRIs ở khu vực Đông Nam Á đều được thành lập dựa trên cơ sở các quy định của Hiến pháp và/hoặc các đạo luật riêng, và đều có chức năng bán tư pháp (tức là có thẩm quyền tài phán và giải quyết khiếu kiện). |
Những hạn chế của NHRIs ở Đông Nam Á
Việc thành lập các NHRIs là một bước tiến hết sức quan trọng trong thúc đẩy và bảo vệ nhân quyền tại khu vực Đông Nam Á. Tuy nhiên, trong thực tế việc tổ chức và hoạt động của nhiều cơ quan này vẫn còn hạn chế, cụ thể như sau:
Thứ nhất, về cơ sở pháp lý, ở một số nước NHRIs được thành lập dựa trên Hiến pháp, nhưng một số nước việc thành lập chỉ được quy định tại văn bản luật. Tại một số quốc gia, mặc dù được thừa nhận tại Hiến pháp, tuy nhiên do Hiến pháp không thể quy định rõ về NHRIs này mà hoạt động của chúng được cụ thể bởi các văn bản luật hoặc dưới luật, do vậy, tình trạng thiếu ổn định về cơ sở pháp lý khi có sự thay đổi các văn bản pháp luật vẫn xảy ra.
Thứ hai, về tài chính, do được nhà nước thành lập nên nguồn ngân sách của các NHRIs ở Đông Nam Á phụ thuộc vào nhà nước. Việc không độc lập về tài chính khiến hoạt động của các cơ quan này gặp những trở ngại không nhỏ bởi các quan chức hoặc các cơ quan khác của nhà nước. Vì vậy, mặc dù được trao những quyền hạn nhất định bởi Hiến pháp hay luật, nhưng các NHRIs ở Đông Nam Á thường không thể thực hiện được đầy đủ các hoạt động của mình một cách hiệu quả.
Ví dụ, chương trình bảo vệ nhân chứng tại Philippines, trong quá trình giải quyết vụ việc, với ngân sách eo hẹp, NHRIs của nước này đã không có đủ kinh phí để thực hiện nhiệm vụ cung cấp các khoản trợ cấp về tài chính, chỗ ở bảo đảm duy trì cuộc sống cho nạn nhân các vụ vi phạm nhân quyền và gia đình họ.
Hoặc ở Thái Lan, kinh phí của NHRIs chỉ đủ hỗ trợ chi phí di chuyển tới tham gia làm chứng cho những nạn nhân của vi phạm nhân quyền. Do không được bảo vệ, rất khó để họ khách quan cung cấp thông tin, nhất là khi bị đe dọa bởi các yếu tố khác, dẫn tới khó khăn trong việc giải quyết các vi phạm về nhân quyền.
Thứ ba, về nhân sự, tại một số quốc gia, các thành viên của NHRIs trực tiếp, hay gián tiếp được bổ nhiệm từ cán bộ quan chức chính phủ, dẫn đến những trở ngại trong việc giám sát hiệu quả, vô tư đối với hoạt động của chính phủ, nhất là với những vi phạm nhân quyền do các cơ quan và nhân viên chính phủ gây ra.
Thứ tư, về thẩm quyền, theo Nguyên tắc Paris, các NHRIs phải có khả năng thực hiện các nhiệm vụ cơ bản như sau:
1. thúc đẩy quyền con người, tức là tạo ra một nền văn hóa quốc gia về quyền con người với việc áp dụng các chuẩn mực nhân quyền quốc tế, tiến hành giáo dục cộng đồng và cung cấp đầu mối về quyền con người để công chúng hiểu các quyền và việc thực thi chúng.
2. bảo vệ nhân quyền, tức là giúp xác định và điều tra các vi phạm nhân quyền, đưa những người chịu trách nhiệm về vi phạm nhân quyền ra trước công lý, đồng thời đưa ra biện pháp khắc phục thiệt hại cho các nạn nhân.
Tuy nhiên, ở khu vực Đông Nam Á, các NHRIs hầu hết mới chỉ có thẩm quyền thúc đẩy nhân quyền, dừng lại ở việc đưa ra các khuyến nghị, tham vấn, báo cáo tới cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Về thẩm quyền bảo vệ, mặc dù pháp luật ở các quốc gia khu vực này hầu hết đều quy định NHRIs được tham gia quá trình điều tra, tuy nhiên thường gặp nhiều khó khăn trong quá trình thực hiện thẩm quyền này.
Bên cạnh đó, một số NHRIs được trao thẩm quyền bảo vệ nhân chứng, cung cấp hỗ trợ tài chính và nơi sinh hoạt cho những nạn nhân của vi phạm nhân quyền và gia đình của họ, thậm chí NHRI còn có thể tiến hành cấp tiền bồi thường, khắc phục hậu quả cho các nạn nhân bị vi phạm nhân quyền (như ở Philippines) song do những lý do khách quan, việc thực thi những thẩm quyền này cũng rất khó khăn.
| Về mối quan hệ với các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước, kinh nghiệm của các nước Đông Nam Á cho thấy, Ủy ban Nhân quyền quốc gia có thể đặt dưới sự quản lý của Quốc hội hoặc Chính phủ, tuy nhiên, trong bối cảnh Việt Nam, việc đặt cơ quan này dưới sự quản lý của Quốc hội có thể sẽ nhận được sự ủng hộ cao hơn. |
Giá trị tham khảo cho Việt Nam
Việt Nam hiện nay chưa có NHRIs. Trong những năm gần đây, Nhà nước Việt Nam đã đưa ra những cam kết chính trị mạnh mẽ về tăng cường bảo vệ và thúc đẩy nhân quyền, trong đó bao gồm việc ủng hộ thành lập một NHRIs.
Điều này thể hiện cụ thể qua các cam kết khi Việt Nam ứng cử làm thành viên Hội đồng Nhân quyền LHQ và việc chấp thuận khuyến nghị của một số quốc gia về việc xem xét thành lập NHRIs trong tiến trình Rà soát Định kỳ Phổ quát (UPR) chu kỳ 2, 3 năm 2014 và 2019.
Hiện nay, các cơ quan chức năng của Việt Nam đang triển khai việc nghiên cứu thành lập NHRIs của Việt Nam.
Một câu hỏi được đặt ra là Việt Nam có nên thành lập NHRIs không? Qua những phân tích về các quốc gia Đông Nam Á kể trên, có thể thấy nhu cầu thành lập NHRIs ở các quốc gia này xuất phát từ hai lý do chính, đó là: thứ nhất, sức ép từ phía cộng đồng quốc tế với việc cải thiện tình hình nhân quyền ở các quốc gia này; thứ hai, đòi hỏi của người dân với chính quyền quan tâm và giải quyết các vấn đề nhân quyền.
Đối với Việt Nam, với quan điểm, chính sách nhất quán của Đảng, Nhà nước là tôn trọng, bảo đảm, bảo vệ và thúc đẩy quyền con người, thể hiện trong Hiến pháp 2013, việc thành lập NHRIs trước hết và trên hết xuất phát từ nhu cầu bảo đảm tốt hơn quyền của người dân.
Vì thế, việc thành lập NHRIs là cần thiết. Ngoài ra, từ kinh nghiệm của các nước khác trong khu vực Đông Nam Á, có thể thấy việc thành lập NHRIs còn hữu ích cho Việt Nam ở những khía cạnh khác.
Thứ nhất, với vị thế đặc biệt của nó, NHRIs sẽ là cơ quan hữu ích giúp cho nhà nước thúc đẩy quyền con người thông qua việc cung cấp những tư vấn và trợ giúp độc lập, khách quan, có tính xây dựng cho nhà nước, cũng như giúp nhà nước giám sát, xử lý các hành vi vi phạm nhân quyền.
Thứ hai, việc thành lập NHRIs đáp ứng nhu cầu hội nhập quốc tế, vì thế làm tăng uy tín của nhà nước trên trường quốc tế, đồng thời là đầu mối cung cấp thông tin khách quan, tin cậy cho cộng đồng quốc tế về tình hình nhân quyền ở Việt Nam.
Thứ ba, việc thành lập NHRIs sẽ giúp làm trung gian giúp giảm thiểu và hóa giải những bất đồng giữa nhà nước với người dân và các chủ thể khác trong vấn đề nhân quyền.
Về dạng thức, việc thành lập NHRIs ở Việt Nam đòi hỏi phải có thêm những nghiên cứu chuyên sâu, tuy nhiên, kinh nghiệm từ các nước Đông Nam Á cho thấy, thành lập dưới dạng một Ủy ban Nhân quyền quốc gia là phù hợp hơn cả. Tuy nhiên, gợi ý này không đồng nghĩa với sự giới hạn về số lượng. Việt Nam có thể thành lập nhiều hơn một NHRIs nếu có các điều kiện khách quan và chủ quan phù hợp (như trường hợp Thái Lan có cả NHRCT và Ombudsman).
Về mối quan hệ với các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước, kinh nghiệm của các nước Đông Nam Á cho thấy, Ủy ban Nhân quyền quốc gia có thể đặt dưới sự quản lý của Quốc hội hoặc Chính phủ, tuy nhiên, trong bối cảnh Việt Nam, việc đặt cơ quan này dưới sự quản lý của Quốc hội có thể sẽ nhận được sự ủng hộ cao hơn.
Thực tiễn NHRIs ở các quốc gia Đông Nam Á cho thấy, trong giai đoạn đầu thành lập, các cơ quan này chưa thể có sự độc lập tương đối đối với các Chính phủ (nhánh hành pháp), mà phải sau một khoảng thời gian hoạt động từ 5-10 năm, sự độc lập tương đối mới dần được hình thành.
Về chức năng và thẩm quyền, Ủy ban Nhân quyền quốc gia nên là một cơ quan đầu mối về nhân quyền và có chức năng giám sát, tham vấn cho các cơ quan nhà nước khác trong việc xây dựng, triển khai các chính sách, pháp luật có liên quan đến nhân quyền; và theo thời gian, chức năng và thẩm quyền của cơ quan này sẽ dần được điều chỉnh mở rộng (bao gồm chức năng bán tư pháp).
Về cơ sở pháp lý, Ủy ban Nhân quyền quốc gia nên được thành lập theo một đạo luật của Quốc hội. Điều này sẽ giúp khẳng định được vị trí, vai trò của cơ quan này trong đời sống chính trị, xã hội của đất nước cũng như để tạo được uy tín, sự tin tưởng (đối với cơ quan này) từ phía dư luận trong nước và cộng đồng quốc tế.
