Lệnh trừng phạt - Tín hiệu từ Mỹ, Ankara có hiểu?

Bài phân tích của Tiến sỹ Ivan Timofeev, Giám đốc chương trình của Câu lạc bộ quốc tế “Valdai”, trên Trang tin của Hội đồng Nga về các vấn đề quốc tế (RIAC) mới đây cũng nhận định, việc Mỹ ngừng hỗ trợ quân sự cho người Kurd ở Syria và chiến dịch quân sự sau đó của quân đội Thổ Nhĩ Kỳ đã làm trầm trọng thêm mối quan hệ giữa Ankara và Washington.

Cấp độ mới trong lệnh trừng phạt

Chính quyền Mỹ đã áp đặt các biện pháp trừng phạt răn đe đối với ba Bộ trưởng Thổ Nhĩ Kỳ và hai bộ của nước này bằng cách đưa họ vào danh sách Đối tượng được chỉ định đặc biệt - SDN (Danh sách SDN). Một mặt, biện pháp này trông có vẻ không gây đau đớn cho nền kinh tế Thổ Nhĩ Kỳ, nhưng mặt khác, đó là một tín hiệu chính trị nghiêm túc cho thấy những biện pháp cấm vận hà khắc hơn sẽ xảy ra.

Sự kiện Mỹ áp đặt lệnh trừng phạt đối với một đồng minh lớn (như Thổ Nhĩ Kỳ) là một sự kiện bất thường. Tuy nhiên, đã có những tiền lệ tương tự trong lịch sử và thường kết thúc bằng một giải pháp cho các vấn đề gây tranh cãi.

Việc sử dụng các biện pháp trừng phạt trong quan hệ giữa Mỹ và Thổ Nhĩ Kỳ khó có thể được coi là một sự tiến triển. Để trả đũa việc Thổ Nhĩ Kỳ mua các hệ thống phòng không S-400 của Nga, Mỹ đã loại đối tác Thổ Nhĩ Kỳ ra khỏi chương trình quốc tế về sản xuất máy bay chiến đấu thế hệ thứ năm F-35.

Ngày 1/8/2018, Bộ trưởng Tư pháp Thổ Nhĩ Kỳ Abdulhamit Gül và Bộ trưởng Nội vụ Süleyman Soylu đã nằm trong danh sách SDN của Bộ Tài chính Mỹ. Tuy nhiên, đến tháng 11/2018, cả hai Bộ trưởng này đã được xóa khỏi danh sách SDN sau khi vị mục sư người Mỹ Andrew Brunson được thả. Vào thời điểm đó, không có sắc lệnh trừng phạt đặc biệt nào được ban hành liên quan đến Thổ Nhĩ Kỳ.

Các Bộ trưởng Thổ Nhĩ Kỳ đã bị Bộ Tài chính Mỹ đưa vào “danh sách đen” trên cơ sở áp dụng Đạo luật toàn cầu Magnitsky 2016, hay nói đúng hơn là Sắc lệnh hành pháp số 13818 của Tổng thống Mỹ Donald Trump ngày 21/12/2017 có tiêu đề "Phong tỏa tài sản của những người liên quan đến lạm dụng nhân quyền nghiêm trọng hoặc tham nhũng".

Các lệnh trừng phạt mà Mỹ vừa áp đặt đối với Thổ Nhĩ Kỳ vào ngày 14/10 vừa qua, sau khi Ankara bắt đầu chiến dịch quân sự “Mùa xuân hòa bình”, cũng ảnh hưởng đến các Bộ trưởng của Thổ Nhĩ Kỳ. Bộ trưởng Nội vụ Süleyman Soylu một lần nữa xuất hiện trong danh sách, cùng với Bộ trưởng Năng lượng Fatih Dönmez và Bộ trưởng Quốc phòng Hulusi Akar.

Thoạt nhìn, đây là một biện pháp mang tính hình thức không tương xứng với lời đe dọa của ông Trump về phá hủy nền kinh tế Thổ Nhĩ Kỳ. Tuy nhiên, lệnh trừng phạt lần này dựa trên một sắc lệnh hành pháp riêng của Tổng thống. Ông Trump đã ban bố “tình trạng khẩn cấp” liên quan đến hành động quân sự của Thổ Nhĩ Kỳ ở khu vực Đông Bắc Syria. Sắc lệnh số 13894 đã trao cho Chính phủ Mỹ, đại diện là Bộ Tài chính và Bộ Ngoại giao, có quyền sử dụng các biện pháp trừng phạt đối với bất kỳ cá nhân hoặc tổ chức nào chịu trách nhiệm về tình hình bất ổn này. Các cựu quan chức Thổ Nhĩ Kỳ và cả quan chức đương nhiệm, các cơ quan chính phủ của Thổ Nhĩ Kỳ và cả các tổ chức thay mặt chính phủ Thổ Nhĩ Kỳ đều đã bị đưa vào diện chú ý đặc biệt.

Những hạn chế chủ yếu là việc cấm các công dân và tổ chức của Mỹ thực hiện bất kỳ giao dịch kinh tế hoặc tài chính nào với những người trong danh sách SDN. Trên thực tế, điều này có nghĩa là tất cả các ngân hàng và công ty quốc tế lớn sẽ phải tuân theo các biện pháp trừng phạt, vì sợ các biện pháp trừng phạt từ Bộ tài chính Mỹ. Hơn nữa, khả năng của các lệnh trừng phạt bên ngoài lãnh thổ đối với các tổ chức tài chính nước ngoài thực hiện các giao dịch tài chính quan trọng với các thực thể bị trừng phạt đều được quy định cụ thể trong Sắc lệnh. Theo đó, tài sản tại Mỹ của các tổ chức và cá nhân bị trừng phạt sẽ bị đóng băng, đồng thời những người nằm trong “danh sách đen” này cũng sẽ bị cấm nhập cảnh vào Mỹ.

Nói cách khác, mặc dù các lệnh trừng phạt đối với Thổ Nhĩ Kỳ mới chỉ bị áp dụng một cách hạn chế, song cũng đã bắt đầu đạt đến một cấp độ mới mang tính “thể chế hóa”.

Hiểu chính xác các tín hiệu từ người Mỹ

Hiện tại, các lệnh trừng phạt được điều tiết bởi một sắc lệnh hành pháp riêng biệt và các Bộ ngành của Mỹ bất cứ lúc nào cũng có thể đưa các cá nhân và pháp nhân mới vào danh sách đen. Tất nhiên, sắc lệnh này có thể hủy bỏ. Nếu Tổng thống không gia hạn tình trạng khẩn cấp một năm sau khi công bố, thì nó sẽ tự động bị hủy bỏ cùng với tất cả các biện pháp trừng phạt. Điều đó có nghĩa là vấn đề thuộc trách nhiệm của Nhà Trắng thì Nhà Trắng còn có thể hành động theo ý mình.

Tuy nhiên, tình hình sẽ tồi tệ hơn nhiều đối với Thổ Nhĩ Kỳ, nếu Quốc hội Mỹ thông qua một sáng kiến lập pháp chống lại Ankara. Việc thay đổi các lệnh trừng phạt của Quốc hội sẽ khó khăn hơn nhiều so với việc thay đổi hoặc hủy bỏ sắc lệnh hành pháp. Sau khi tình hình ở Syria trở nên trầm trọng hơn, đã có rất nhiều các nghị quyết và dự luật xuất hiện tại Quốc hội Mỹ.

Cuộc gặp gần đây giữa Tổng thống Thổ Nhĩ Kỳ Recep Tayyip Erdogan và Phó Tổng thống Mỹ Mike Pence đã phần nào xoa dịu tình hình. Sau một loạt các động thái ngoại giao từ cả hai phía, giới lãnh đạo Thổ Nhĩ Kỳ đã thuyết phục được người Mỹ về sự sẵn sàng thỏa hiệp. Ngày 23/10, các Bộ trưởng và các bộ ngành của Thổ Nhĩ Kỳ đã được đưa ra khỏi danh sách SDN, mặc dù sắc lệnh hành pháp về tình trạng khẩn cấp vẫn còn hiệu lực.

Câu hỏi đặt ra là làm thế nào để lãnh đạo Thổ Nhĩ Kỳ hiểu được chính xác các tín hiệu từ người Mỹ?

Hai kịch bản có thể xảy ra. Kịch bản đầu tiên và có thể dễ xảy ra nhất là Thổ Nhĩ Kỳ sẽ không làm gia tăng sự quan ngại từ phía Mỹ. Sau khi giải quyết xong các nhiệm vụ chiến thuật, Tổng thống Erdogan sẽ hạn chế chiến dịch quân sự của mình. Người Mỹ luôn có sẵn các biện pháp nghiêm ngặt hơn nhiều so với các biện pháp trừng phạt vừa áp dụng đối với ba bộ trưởng và hai bộ của Thổ Nhĩ Kỳ. Quốc hội Mỹ đóng vai "cảnh sát khó tính" đã cho thấy có những “hướng đi” khác. Cuộc đối đầu quá mức với Washington trong giai đoạn này có thể sẽ tốn kém cho Ankara. Do đó, một kịch bản nhằm hạ nhiệt căng thẳng dường như dễ xảy ra.

Kịch bản thứ hai là sự gia tăng hơn nữa các mối quan ngại và leo thang quân sự. Trong trường hợp này, các biện pháp trừng phạt đối với Thổ Nhĩ Kỳ ngày 14/10, cũng như việc hủy bỏ trừng phạt vào ngày 23/10 có thể được coi là một tín hiệu không đủ mạnh.

Sự leo thang sẽ tiếp tục ngay cả khi người Mỹ thực hiện các biện pháp trừng phạt khốc liệt hơn. Tuy nhiên, Thổ Nhĩ Kỳ khi đó sẽ phải đối mặt với nguy cơ các cơ quan lập pháp Mỹ “thể chế hóa” các biện pháp trừng phạt và trong những trường hợp nhất định có thể không đảo ngược được.

Nhìn chung, các hoạt động trừng phạt của Mỹ đối với Thổ Nhĩ Kỳ trong tháng Mười vừa qua là khá điển hình. Trong quá khứ, Mỹ đã nhiều lần áp đặt các hạn chế, trừng phạt đối với đồng minh và đối tác của mình, trong đó có Hàn Quốc hay Israel. Trong tất cả các trường hợp đó, sự leo thang của các lệnh trừng phạt đã không đi quá xa. Ít nhất, các lệnh trừng phạt được áp đặt đã không trở thành các chương trình riêng biệt và không bị “thể chế hóa”.

Các quốc gia bị trừng phạt đã nhượng bộ khá nhanh do sự phụ thuộc khá lớn của họ vào Mỹ, do cái giá rất cao của các lệnh trừng phạt vốn dĩ luôn dư thừa.

Việc này gợi nhớ đến “nghịch lý trừng phạt” do Giáo sư Daniel Drezner thuộc trường Đại học Tufts của Mỹ nêu rõ: Các lệnh trừng phạt đối với các đồng minh tỏ ra có hiệu quả hơn các biện pháp hạn chế đối với các đối thủ. Cho đến nay, nghịch lý này đang xảy ra với Thổ Nhĩ Kỳ. Tuy nhiên, nếu nghịch lý này ngừng hoạt động, nó sẽ là chỉ dấu về những thay đổi sâu sắc trong quan hệ giữa Ankara và Washington.