Một thỏa thuận lịch sử dang dở

Mười năm trước, vào ngày 14/7/2015, Mỹ cùng một số quốc gia đã đạt một thỏa thuận hạt nhân mang tính bước ngoặt với Iran, có tên chính thức là Kế hoạch hành động chung toàn diện (JCPOA).

Iran cân nhắc rời Hiệp ước NPT: Đòn giáng vào 'luật chơi' hạt nhân? Xung đột Israel-Iran và bài toán Trung Đông: 'Cách giải' của Mỹ, Nga và Trung Quốc Đức-Pháp phản đối những đe dọa từ Iran với IAEA, Tehran trấn an Israel tuyên bố 'chiến thắng' Iran tạo ra cơ hội ở Dải Gaza, Mỹ nói xung đột giúp mở con đường mới, thừa nhận một điều về hạt nhân của Tehran Bất định đối thoại hạt nhân Iran dưới nhiệm kỳ Tổng thống Trump 2.0

JCPOA ra đời nhằm ngăn chặn Iran phát triển vũ khí hạt nhân, bảo đảm chương trình hạt nhân của nước này chỉ phục vụ mục đích dân sự và mở đường dỡ bỏ các lệnh trừng phạt liên quan. (Nguồn: Trends Research)

JCPOA áp đặt các hạn chế đối với chương trình làm giàu uranium của Iran để đổi lấy việc dỡ bỏ các lệnh trừng phạt. Thỏa thuận ký kết giữa Iran và năm thành viên thường trực Hội đồng Bảo an Liên hợp quốc (HĐBA LHQ) là Mỹ (thời Tổng thống Barack Obama), Trung Quốc, Pháp, Nga và Anh cùng với Đức và Liên minh châu Âu (EU). Thỏa thuận nhanh chóng được HĐBA thông qua bằng Nghị quyết 2231 ngày 20/7/2015.

Bước ngoặt và kỳ vọng

JCPOA ra đời nhằm ngăn chặn Iran phát triển vũ khí hạt nhân, bảo đảm chương trình hạt nhân của nước này chỉ phục vụ mục đích dân sự và mở đường dỡ bỏ các lệnh trừng phạt liên quan. Vào thời điểm ký kết JCPOA, Nhà Trắng tuyên bố: “Thỏa thuận này bịt kín mọi con đường mà Iran có thể sử dụng để chế tạo bom hạt nhân, đồng thời, thông qua cơ chế giám sát nghiêm ngặt chưa từng có tiền lệ để bảo đảm chương trình hoàn toàn vì mục đích hòa bình”.

Theo Trung tâm kiểm soát và không phổ biến vũ khí (CACNP), trong thỏa thuận dài 159 trang, Iran cam kết cắt giảm đáng kể chương trình hạt nhân, không sản xuất uranium làm giàu cấp độ cao hoặc plutonium – hai vật liệu có thể sử dụng trong vũ khí hạt nhân. Iran khẳng định chỉ sử dụng các cơ sở Fordow, Natanz và Arak cho mục đích dân sự.

Ngoài ra, nước này đồng ý cho phép thanh sát viên của Cơ quan Năng lượng nguyên tử quốc tế (IAEA) được tiếp cận không hạn chế các cơ sở hạt nhân, bao gồm cả các địa điểm chưa được khai báo, nhằm chứng minh chương trình hạt nhân phục vụ mục đích hòa bình.

Đổi lại, EU, LHQ và Mỹ cam kết dỡ bỏ lệnh trừng phạt liên quan chương trình hạt nhân của Iran. Mỹ hứa gỡ trừng phạt với xuất khẩu dầu mỏ nhưng vẫn duy trì hạn chế về giao dịch tài chính. Các bên đồng ý bỏ lệnh cấm vận vũ khí thông thường và tên lửa đạn đạo của LHQ sau năm năm nếu IAEA xác nhận Iran chỉ sử dụng năng lượng hạt nhân cho mục đích dân sự.

Theo đánh giá của Hội đồng Quan hệ đối ngoại (CFR) Mỹ, giai đoạn đầu triển khai JCPOA diễn ra tương đối suôn sẻ. Iran đã thực hiện một loạt bước đi cụ thể như chuyển uranium làm giàu ra khỏi lãnh thổ, tháo dỡ và loại bỏ khoảng hai phần ba số máy ly tâm, đồng thời cho phép thanh sát quốc tế sâu rộng tại các cơ sở hạt nhân.

Đáp lại, Mỹ và nhiều quốc gia châu Âu gỡ các trừng phạt tài chính và năng lượng, đồng thời giải phóng khoảng 100 tỷ USD tài sản của Iran bị phong tỏa. Những động thái này góp phần thúc đẩy kinh tế Iran phục hồi đáng kể: GDP tăng 12,5% vào năm 2016, xuất khẩu dầu đạt hơn 2,1 triệu thùng/ngày. Các tập đoàn lớn như Airbus, Total và Siemens trở lại thị trường Iran. Lạm phát giảm, tỷ giá hối đoái ổn định, xuất khẩu – đặc biệt là dầu mỏ, nông sản và hàng hóa cao cấp – tăng mạnh khi Iran khôi phục quan hệ thương mại với nhiều đối tác, đặc biệt tại EU.

Trong cuộc phỏng vấn trên The New Yorker 100 hôm 22/6, ông James M. Acton, Chủ tịch và đồng Giám đốc Chương trình chính sách hạt nhân tại Quỹ Carnegie vì hòa bình quốc tế (Mỹ) nhận định, trong khoảng thời gian có hiệu lực, JCPOA đã hoạt động rất hiệu quả: “Cộng đồng tình báo Mỹ đánh giá rằng Iran tuân thủ thỏa thuận”. Theo ông M. Acton, JCPOA vẫn đang phát huy tác dụng rất tốt vào thời điểm ông Trump tuyên bố rút lui (năm 2018). Trong khi đó, theo CFR, nếu các bên tuân thủ đầy đủ JCPOA, thỏa thuận này có thể ngăn Iran chế tạo vũ khí hạt nhân trong ít nhất hơn một thập kỷ.

“Chết lâm sàng”

JCPOA rơi vào khủng hoảng khi Tổng thống Mỹ Donald Trump rút nước này khỏi thỏa thuận vào ngày 8/5/2018 và tái áp đặt các lệnh trừng phạt tài chính, dầu mỏ nghiêm ngặt. Ông Trump đánh giá: “Chúng ta không thể ngăn Iran sở hữu bom hạt nhân dựa trên một thỏa thuận đang mục nát và suy yếu từ bên trong. Thỏa thuận này có khiếm khuyết ngay từ cốt lõi”. Theo ABC News, chính quyền ông Trump cho rằng, Iran “đã đàm phán thiếu thiện chí và thỏa thuận này cho Iran quá nhiều lợi ích mà không ràng buộc đủ trách nhiệm”.

Quyết định rút Mỹ khỏi JCPOA vấp phải sự phản đối từ các đồng minh. Nhằm cứu vãn thỏa thuận, Pháp, Đức và Anh đã thành lập cơ chế trao đổi hàng hóa INSTEX để hỗ trợ giao dịch với Iran ngoài hệ thống tài chính Mỹ. Tuy nhiên, INSTEX chỉ được sử dụng đúng một lần trước khi Pháp và Đức tuyên bố giải thể cơ chế này vào năm 2023, với lý do bị Iran cản trở.

Phía Iran cáo buộc Mỹ phá vỡ cam kết và chỉ trích châu Âu khuất phục trước sức ép của Washington. Theo báo cáo của IAEA vào tháng 8/2019, từ năm 2019, Tehran vượt quá giới hạn về dự trữ và mức làm giàu uranium, phát triển máy ly tâm thế hệ mới, nối lại sản xuất nước nặng tại Arak và làm giàu tại Fordow. Đồng thời, nước này dần hạn chế quyền thanh sát của IAEA.

Khi ông Joe Biden lên làm Tổng thống Mỹ thứ 46 vào năm 2021 đã tuyên bố sẽ “tái gia nhập JCPOA nếu Iran tuân thủ”. Một số vòng đàm phán gián tiếp diễn ra tại Vienna (Áo), song gặp bế tắc khi Iran yêu cầu Mỹ dỡ toàn bộ trừng phạt và cam kết không rút lui lần nữa, điều Washington không thể bảo đảm. IAEA nhiều lần cảnh báo Iran giảm hợp tác, hạn chế truy cập dữ liệu giám sát và vượt ngưỡng uranium cho phép. Kết quả, ông Biden vẫn chưa thể “hồi sinh” JCPOA.

Khi ông Donald Trump trở lại Nhà Trắng đầu năm 2025, Mỹ phát tín hiệu sẵn sàng đàm phán và đã có các cuộc đàm phán gián tiếp, nhưng bất đồng cốt lõi vẫn tồn tại: Iran yêu cầu dỡ toàn bộ trừng phạt, Mỹ yêu cầu Iran tuân thủ trước. Trong khi đó, báo cáo của IAEA tháng 5/2025 cho biết, từ tháng Hai cho đến giữa tháng Năm, lượng dự trữ uranium được làm giàu với độ tinh khiết phân hạch lên tới 60% của Iran đã tăng lên 408,6 kg, cao hơn nhiều so với mức giới hạn 3,67% nêu trong JCPOA, bên cạnh đó, sự hợp tác với IAEA “chưa đạt yêu cầu”.

Căng thẳng leo thang sau khi xung đột Israel - Iran nổ ra ngày 13/6, kéo dài 12 ngày. Ngày 22/6, Mỹ tham chiến, không kích ba cơ sở hạt nhân Iran tại Natanz, Fordow và Arak với lý do “ngăn Iran chế tạo vũ khí hạt nhân trong thời gian ngắn”. Sau đó, Tổng thống Trump tuyên bố: “Iran đã bị xoá sổ năng lực hạt nhân”. Đáp lại, Iran chỉ trích hành động quân sự của Mỹ là “vi phạm chủ quyền trắng trợn” và tiến hành trả đũa bằng cuộc tấn công vào một căn cứ quân sự của Mỹ tại Qatar, đồng thời tuyên bố đình chỉ hợp tác với Cơ quan Năng lượng nguyên tử quốc tế (IAEA).

Cơ hội nào cho JCPOA?

Theo ông James M. Acton, “không thể khôi phục JCPOA nguyên vẹn”, song ngay cả trong những ngày xảy ra xung đột giữa Israel và Iran, từng xuất hiện một cơ hội nhỏ nhưng thực tế cho con đường ngoại giao. Các cuộc tấn công của Israel và những lời đe dọa từ phía Mỹ đã tạo cho ông Trump đòn bẩy đáng kể. “Đã có lúc dường như Tổng thống Mỹ quan tâm việc sử dụng đòn bẩy này để đàm phán… nhưng cuối cùng không có bất kỳ nỗ lực thiện chí nào khai thác cơ hội đó”, chuyên gia này nói.

Về phía Iran, sau khi đạt thỏa thuận ngừng bắn với Israel vào ngày 24/6, Ngoại trưởng nước này Abaas Araghchi tuyên bố hồi cuối tháng Sáu rằng, Tehran sẽ không nhanh chóng nối lại đàm phán hạt nhân với Mỹ, đồng thời nhấn mạnh, trước tiên, Washington cần bảo đảm sẽ không tấn công quân sự nước Cộng hòa Hồi giáo một lần nữa. Dù cần thêm thời gian, song Iran khẳng định “cánh cửa ngoại giao không bao giờ đóng sập hoàn toàn”.

Động thái này diễn ra trong bối cảnh Iran tiếp tục khẳng định lập trường về quyền làm giàu uranium. Ngày 29/6, Đại sứ Iran tại LHQ Amir Saeid Iravani tuyên bố trên đài CBS rằng “làm giàu uranium là quyền không thể tước bỏ” và Tehran sẽ tiếp tục thực thi quyền này.

Câu hỏi đặt ra hiện nay là liệu bất kỳ thỏa thuận nào giữa Mỹ và Iran có thể dựa trên khuôn khổ của JCPOA, hay chính quyền Tổng thống Trump sẽ theo đuổi một thỏa thuận hoàn toàn mới?

Ông James M. Acton cho rằng, hai bên có thể theo đuổi một thỏa thuận đơn giản, dễ đạt được trong ngắn hạn: “Chẳng hạn như áp trần mức làm giàu uranium, điều có thể dễ dàng xác minh. Đây sẽ là tín hiệu cho thấy Iran muốn hạ nhiệt căng thẳng. Điều này thực sự sẽ làm giảm tiềm năng phổ biến vũ khí hạt nhân của họ và sau đó tiếp tục xây dựng thêm thỏa thuận”. Theo ông, đây là cách tiếp cận ngoại giao khả thi trong bối cảnh xung đột leo thang và lệnh ngừng bắn còn mong manh: “JCPOA dài hơn 100 trang. Không thể nào đàm phán được phiên bản đã chỉnh sửa của thỏa thuận đó chỉ trong vòng hai tuần. Nhưng một thỏa thuận đơn giản thì có thể”.

JCPOA từng là thỏa thuận mang nhiều kỳ vọng nhưng rốt cuộc trở thành hồ sơ dang dở. Liệu JCPOA có được hồi sinh dưới bàn tay của người đã một lần “khai tử” thỏa thuận – Tổng thống Donald Trump hay sẽ có văn kiện mới ra đời hoặc “không gì cả”?