UNCLOS - Khuôn khổ pháp lý toàn diện, điều chỉnh mọi hoạt động trên biển [Kỳ I]

Năm 2022 đánh dấu 40 năm UNCLOS được thông qua và mở ký. Với 168 quốc gia thành viên, UNCLOS được đánh giá là văn kiện pháp lý quốc tế quan trọng nhất kể từ sau Thế chiến II, quy định về quy chế các vùng biển, cách xác định ranh giới trên biển, phân định biển, cơ chế giải quyết tranh chấp…

Một lý do quan trọng khiến UNCLOS được coi là “Hiến pháp của đại dương”, khuôn khổ pháp lý toàn diện điều chỉnh mọi hoạt động trên biển là UNCLOS có những quy định quan trọng liên quan đến bảo tồn, bảo vệ môi trường biển, sử dụng bền vững biển, góp phần thực hiện Mục tiêu Phát triển bền vững số 14 của Liên hợp quốc “Bảo tồn và sử dụng bền vững biển, đại dương và tài nguyên biển cho phát triển bền vững” (SDG 14).

Sẽ không hề phóng đại nếu nói rằng UNCLOS vượt trước thời đại trong việc thực hiện các SDG, bởi các SDG nói chung và SDG 14 nói riêng, 23 năm sau mới được thông qua vào năm 2015, song các quy định của UNCLOS vẫn hoàn toàn phù hợp với SDG 14, như một trong các nội dung của SDG 14 thể hiện: “tăng cường bảo tồn và sử dụng bền vững các đại dương và các nguồn tài nguyên biển bằng cách thực hiện luật pháp quốc tế như được phản ánh trong UNCLOS, văn kiện cung cấp khuôn khổ pháp lý cho việc bảo tồn và sử dụng bền vững đại dương và các nguồn tài nguyên biển”.

Ngay tại Lời nói đầu, UNCLOS đã nêu rõ mục tiêu “thiết lập một trật tự pháp lý cho các vùng biển và đại dương, tạo thuận lợi cho việc sử dụng công bằng và hiệu quả những tài nguyên, việc bảo tồn những nguồn lợi sinh vật trên các vùng biển và đại dương, việc nghiên cứu, bảo vệ và giữ gìn môi trường biển”. Mục tiêu đó được triển khai qua một số nội dung chính sau:

Thứ nhất, định hình khái niệm ô nhiễm môi trường biển một cách toàn diện và bao trùm ở tầm toàn cầu.

Công ước định nghĩa cách hiểu về “ô nhiễm môi trường biển” một cách toàn diện và bao quát: “Việc con người trực tiếp hoặc gián tiếp đưa các chất liệu hoặc năng lượng vào môi trường biển, bao gồm tại các cửa sông, khi việc đó tạo ra hoặc có thể gây ra những tác hại như tổn hại đến nguồn lợi sinh vật và sự sống của biển, gây nguy hiểm cho sức khỏe con người, gây trở ngại cho các hoạt động ở biển, kể cả việc đánh bắt hải sản và các việc sử dụng biển một cách hợp pháp khác, làm biến đổi chất lượng nước biển trên phương diện sử dụng biển và làm giảm sút các giá trị mỹ quan của biển”.

Tổng thư ký Tổ chức Hàng hải quốc tế nhiệm kỳ từ năm 2012-2015, ông Koji Sekimizu, cho rằng định nghĩa về ô nhiễm môi trường biển trong UNCLOS “áp dụng cho tất cả nguồn gây ô nhiễm biển, bao gồm cả việc đưa năng lượng vào môi trường biển”. Định nghĩa này cũng đủ rộng để bao gồm những hoạt động gây hại cho “sự sống của biển” (marine life) chứ không chỉ là các hoạt động gây thiệt hại cho “nguồn lợi sinh vật” – khái niệm chỉ đề cập đến nguồn sinh vật có ích cho con người vào một mục đích nào đó. Đặc biệt, việc đưa chất liệu gây trở ngại cho các hoạt động hợp pháp ở biển (như đánh cá) hay “làm giảm sút giá trị mỹ quan của biển” cũng là gây ô nhiễm.

Nhiều điều ước quốc tế khu vực gồm Công ước Kuwait về bảo vệ môi trường biển khỏi ô nhiễm năm 1978, Công ước Lima về bảo vệ môi trường biển và khu vực ven biển tại Đông Nam Thái Bình Dương năm 1981, và Công ước Helsinki về bảo vệ môi trường biển tại khu vực Biển Baltic năm 1992 đều có định nghĩa về ô nhiễm môi trường biển gần tương tự với trong UNCLOS, qua đó phản ánh sự công nhận rộng rãi của các quốc gia, khu vực về khái niệm “ô nhiễm môi trường biển” được ghi nhận trong UNCLOS.

Thứ hai, bảo vệ môi trường biển là nghĩa vụ chung của tất cả các quốc gia.

UNCLOS yêu cầu các quốc gia khi thực hiện các hoạt động trong vùng biển thuộc quyền tài phán của quốc gia khác có nghĩa vụ gìn giữ và bảo vệ môi trường biển, tuân thủ quy định về bảo vệ và gìn giữ môi trường biển do quốc gia ven biển đặt ra vùng biển thuộc quyền tài phán quốc gia.

UNCLOS quy định một phần riêng về bảo vệ môi trường biển (Phần XII), qua đó đặt ra các nguyên tắc, quyền và nghĩa vụ, biện pháp và hợp tác giữa các quốc gia nhằm bảo vệ môi trường biển và sử dụng bền vững môi trường biển. Theo đó, các quốc gia có nghĩa vụ bảo vệ và bảo tồn môi trường biển, và cần thực hiện, các biện pháp cần thiết nhằm ngăn chặn, giảm thiểu, kiểm soát ô nhiễm môi trường biển từ bất kỳ nguồn nào và đảm bảo hoạt động thuộc quyền tài phán hoặc quyền kiểm soát của quốc gia đó không gây hại do ô nhiễm cho các quốc gia khác.

Như vậy, UNCLOS đã thể chế hóa nghĩa vụ pháp lý ràng buộc của các quốc gia trong thực hiện ngăn chặn và giảm thiểu đáng kể tất cả các loại ô nhiễm môi trường biển như được nêu tạimục tiêu 14.1 và bảo tồn các khu vực ven biển và đại dương theo mục tiêu 14.5 trong SDG 14.

Thứ ba, quy định nghĩa vụ bảo vệ đa dạng sinh học và bảo tồn nguồn lợi sinh vật biển, tạo tiền đề cho các phát triển tiếp theo các quy định pháp lý theo hướng này.

UNCLOS quy định các quốc gia ven biển thực hiện các biện pháp thích hợp về bảo tồn và quản lý nhằm duy trì nguồn lợi sinh vật trong vùng đặc quyền kinh tế và để khôi phục nguồn lợi thuỷ sản, tránh bị khai thác quá mức.

UNCLOS cũng nêu chi tiết về việc quyền của các quốc gia ven biển trong việc bảo tồn và quản lý khai thác một số loài cá nhất định. Điều 116 tới 120 UNCLOSquy định nghĩa vụ của các quốc gia trong việc bảo tồn và quản lý các tài nguyên sinh vật của vùng biển cả nằm ngoài quyền tài phán của tất cả các quốc gia. Những quy định trên đều phù hợp với thực thi mục tiêu 14.2 (quản lý và bảo vệ bền vững các hệ sinh thái biển và ven biển để tránh các tác động tiêu cực đáng kể) và mục tiêu 14.4 (đánh bắt cá bền vững).

Song, có thể thấy mặc dù khái niệm “sự sống biển” đã được sử dụng trong định nghĩa của UNCLOS về “gây ô nhiễm”, cũng như khái niệm “hệ sinh thái” đã được sử dụng tại Điều 194 UNCLOS, cách tiếp cận của UNCLOS chủ yếu là nhằm bảo tồn “nguồn lợi”,trong khi Mục tiêu 14 đã đi xa hơn theo hướng tiếp cận dựa trên mục tiêu bảo vệ “cân bằng sinh thái” và “đa dạng sinh học” (bất kể cân bằng sinh thái và đa dạng sinh học có trực tiếp đem lại hoặc đóng vai trò “nguồn lợi” hay không, bất kể hệ sinh thái đó có phải là “hiếm, mong manh, bị đe dọa” hay không).

Trên cơ sở UNCLOS, các quốc gia, bao gồm Việt Nam, đang nỗ lực đàm phán văn kiện pháp lý mới trong khuôn khổ UNCLOS nhằm bảo tồn và sử dụng bền vững đa dạng sinh học tại các vùng biển ngoài phạm vi quyền tài phán quốc gia. Văn kiện này được kỳ vọng sẽ giúp thay đổi phương thức quản trị biển và khắc phục những tồn tại, hạn chế trong bảo tồn đa dạng sinh học biển hiện nay.

Đồng thời, các quốc gia cũng tích cực đàm phán về trợ cấp thuỷ sản trong khuôn khổ Tổ chức Thương mại quốc tế (WTO) để góp phần xoá bỏ trợ cấp cho đánh bắt thuỷ sản bất hợp pháp nhằm thực hiện mục tiêu bảo tồn và sử dụng bền vững biển và nguồn lợi biển, vì mục tiêu phát triển bền vững; nhưng cũng đồng thời ghi nhận các quy định về đối xử đặc biệt và khác biệt dành cho các nước đang phát triển.

Ngoài ra, Hiệp định thực thi các quy định của UNCLOS năm 1995 về đàn cá lưỡng cư và di cư xa yêu cầu các quốc gia thực hiện các biện pháp bảo tồn và quản lý nhằm duy trì sự bền vững của của đàn cá lưỡng cư và di cư xa, giảm thiểu ô nhiễm, chất thải và bảo vệ sự đa dạng sinh học biển; nhưng đồng thời cân nhắc tới lợi ích của người đánh bắt cá thủ công.

Thứ tư, thiết lập và vận hành các cơ chế quốc tế góp phần hình thành và làm sáng tỏ các quy định pháp lý về bảo vệ môi trường biển.

UNCLOS yêu cầu các quốc gia hợp tác, trực tiếp hay qua trung gian của các tổ chức quốc tế có thẩm quyền, nhằm hình thành và soạn thảo các quy tắc để bảo vệ và gìn giữ môi trường biển, có tính đến các đặc điểm có tính chất khu vực.

Các quốc gia cũng thông qua Cơ quan quyền lực đáy đại dương (ISA), và Toà án Luật biển quốc tế (ITLOS) để tăng cường hợp tác bảo vệ môi trường biển, xây dựng các quy tắc mới, và làm rõ hơn các quy tắc trong Công ước về quản trị đại dương và bảo tồn đa dạng sinh học biển, bao gồm việc xây dựng văn kiện pháp lý quốc tế về bảo tồn đa dạng sinh học biển và về rác thải nhựa đại dương.

Ngày 2/4/2015, ITLOS đưa ra ý kiến tư vấn theo yêu cầu của Ủy ban Nghề cá tiểu khu vực (Sub-regional Fisheries Commission) gồm 7 quốc gia Tây Phi trong bối cảnh vấn đề đánh cá trái phép, không báo cáo và không theo quy định (IUU fishing) tại vùng đặc quyền kinh tế của các quốc gia thành viên của Ủy ban này, qua đó khẳng định cả quốc gia ven biển và các quốc gia có tàu mang cờ hoạt động trong vùng biển thuộc quyền tài phán quốc gia khác đều có nghĩa vụ đảm bảo việc quản lý nghề cá bền vững, cụ thể là ngăn ngừa IUU fishing.

Ý kiến tư vấn đã đóng vai trò quan trọng trong việc làm sáng tỏ các quy định của Công ước về bảo tồn và gìn giữ môi trường biển. Ngoài ra, trong các án lệ gồm vụ Cá Ngừ vây xanh đại dương giữa New Zealand và Nhật Bản năm 1999, vụ M/V Virginia G giữa Panama và Guinea-Bissau năm 2014, ITLOS cũng làm rõ hơn nội hàm các quy định trong Công ước về bảo tồn môi trường biển và sử dụng bền vững nguồn lợi biển.

UNCLOS thành lập ISA với cơ quan chuyên môn là Ủy ban Pháp lý và Kỹ thuật có chức năng quản lý các hoạt động thăm dò và khai thác tài nguyên phi sinh vật tại đáy biển và lòng đất dưới đáy biển nằm ngoài phạm vi quyền tài phán quốc gia.

Cơ quan này có thẩm quyền đặt ra các quy tắc ngăn ngừa, hạn chế và giảm thiểu ô nhiễm môi trường biển, đối phó với các nguy cơ, đe doạ với môi trường biển và mất cân bằng sinh thái, và bảo tồn tài nguyên thiên nhiên ở khu vực này.

Nếu không có cơ quan này và quy chế “di sản chung của nhân loại” đối với nguồn tài nguyên phi sinh vật tại đáy biển và lòng đất dưới đáy biển nằm ngoài phạm vi quyền tài phán quốc gia, thì chỉ các công ty lớn, các quốc gia phát triển có đủ điều kiện và năng lực mới thu lợi được từ nguồn tài nguyên quý giá, như nguồn khoáng sản, nguyên liệu quý hiếm mà chúng ta chưa thể biết hết giá trị của chúng.

Các cơ chế trong UNCLOS gồm ITLOS, ISA đã và đang có những đóng góp quan trọng cho việc hình thành và làm sáng tỏ hơn các quy tắc về bảo vệ, gìn giữ môi trường biển trên cơ sở của UNCLOS,nhờ đó tăng cường bảo tồn và sử dụng bền vững các đại dương và các nguồn tài nguyên biển bằng cách thực thi luật pháp quốc tế như được phản ánh trong mục tiêu 14C.

Thứ năm, tạo cơ sở thúc đẩy tăng cường kiến thức khoa học và năng lực nghiên cứu, chuyển giao công nghệ biển

Công ước quy định các quốc gia hợp tác đẩy mạnh công tác nghiên cứu, thực hiện chương trình nghiên cứu, hỗ trợ kỹ thuật nhằm bảo vệ, gìn giữ môi trường biển, ngăn ngừa hạn chế ô nhiễm biển. Đồng thời, UNCLOS cũng có quy định khung pháp lý liên quan tới nghiên cứu khoa học và chuyển giao công nghệ biển (Phần XIII và XIV) và việc hỗ trợ kỹ thuật, hỗ trợ và đối xử ưu tiên cho các quốc gia đang phát triển trong lĩnh vực khoa học, kỹ thuật bao gồm việc trợ cấp vốn, cung cấp cơ sở vật chất, chuyên môn (Điều 202 và 203), do đó trực tiếp liên quan tới việc thực hiện hiện mục tiêu 14.3 và 14.A.

(Còn tiếp)